La Ley 14.656 ¿Avances? y retrocesos, retrocesos y retrocesos…

Por Lucas José Zudaire (*)

Invitado Especial en Palabras del Derecho

La Ley 14.656 establece un nuevo estatuto para el personal de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires que deroga el dispuesto por la Ley 11.757. La “nueva” normativa  establece un “Régimen Marco Del Empleo Municipal” donde regula ingreso, derechos, obligaciones de los trabajadores municipales, las sanciones y su debido proceso (Sección I);  añade en la Sección II las disposiciones que rigen las “Negociaciones Colectivas” que se celebren entre las Municipalidades y las organizaciones sindicales representativas de sus empleados (el cual será aplicable a las empresas, organismos descentralizados o cualquier otro ente en el que la Municipalidad tenga participación mayoritaria, previendo una solución a una problemática que hoy aqueja a la provincia); e incorpora un “Régimen Supletorios de Empleo Municipal” (Sección III), el cual solo regulara las relaciones de los Municipios con sus trabajadores, cuando no se encuentre regladas por una ordenanza municipal o no exista un convenio colectivo de trabajo entre el Municipio y el Sindicato que agrupe a los empleados municipales.

Las posteriores idas y vueltas, respecto de su vigencia, lamentablemente hace que más que su estudio de fondo, el cual refleja un gran avance para los trabajadores municipales, nos encontremos continuamente interpretando plazos, prórrogas de plazos, etc., etc.

La Ley 14.656, fue sancionada el día 20/11/2014; promulgada el 9/12/2014 (Decreto 1076/14); y publicada  el 6/01/2015 (B.O.).

Respecto de su entrada en vigencia el art. 120, dispone que la ley entrará en vigencia a los 180 días de su publicación en el Boletín Oficial. (06/01/2015 + 180 = 05/07/2015).

Asimismo, el art. 64 de la ley deroga la ley N° 11.757 estableciendo su ultraactividad, si  vencido el término de su vigencia, 

 No se dicte la ordenanza municipal reglamentaria del régimen de empleo municipal, 

 se suscriba Convenio Colectivo de Trabajo o 

 resulte aplicable el régimen supletorio de empleo municipal previsto en sección III de la Ley N° 14.656

Por su parte el art. 65 (Sección Tercera), establece un régimen supletorio de empleo municipal, siempre que dentro de los 180 días de la entrada en vigencia de la presente ley no se hubiera sancionado ordenanza municipal reglamentando un régimen de empleo municipal ó no se hubiese suscripto un Convenio Colectivo de Trabajo.

Así las cosas a partir el dictado de la Ley N° 14.656, las relaciones de empleo público municipal se encuentran regidas:

a. Por las ordenanzas municipales reglamentarias del régimen de empleo municipal,

b. Por los convenios colectivos de trabajos; o, 

c. Por la Ley 11.757, que conserva vigencia ultra activa hasta el 01/01/2016. [1]

Con posterioridad al 01/01/2016 (180 días de vigencia de la Ley N° 14.656), sin ordenanza municipal reglamentaria del régimen de empleo municipal, y sin convenio colectivo de trabajo; las relaciones de empleo público municipal se rigen por el “Régimen Supletorio de Empleo Municipal” (Sección Tercera, Ley N° 14.656).

Con fecha 15/12/2015 se promulga y el 05/01/2016 se publica en B.O., el Decreto n° 26/15 B, por el cual se suspende la aplicación de la Ley 14.656, (Sí, un decreto suspende la aplicación de una ley) quedando las relaciones de empleo municipal regidas por la (Derogada) Ley N° 11.757 y sus modificatorias. Tenemos entonces un decreto Inconstitucional que suspende la aplicación de una ley que se encuentra vigente en su plenitud, y además hace regir una ley derogada.

Debemos preguntarnos por qué el Decreto N° 26/15, que intentaba suspender la aplicación de una sección de la nueva Ley de Empleo Municipal, si se encontraba promulgado en diciembre de 2015, no se publicó antes que la Ley N° 14.656 se encontrará en plena vigencia (01/01/2016), y se hizo 5 días después. Debe encontrarse una explicación distinta a que el Ejecutivo ha errado al momento de contar el plazo para la entrada en vigencia, no se puede permitir pensar en que la sumatoria de los 180 días que dispone el artículo 120 de la Ley N° 14.656 (publicada el 06/01/2015), y los 180 días de ultraactividad de la Ley N° 11.757 dispuesto por el artículo 65 de la ley nueva (a partir del 05/07/2015), tenga otro resultado que el del 01/01/2016. (180+180=360 y no 365)

La suspensión se establece hasta la culminación del proceso de acompañamiento a los Municipios y reglamentación del Consejo del Empleo Municipal, creado por el art. 49 de la Ley N° 14.656. Para el “proceso de acompañamiento” se establece una duración de 180 días.

El Decreto 26/15 B, se promulga el 15/12/2015 y se publica en fecha 05/01/2016. Desde esta última fecha comienza a contar el plazo de 180 días estipulado en el art. 2° para realizar el “proceso de acompañamiento” a los Municipios. La culminación del plazo para llevar adelante dicho proceso, y consecuentemente la finalización de la suspensión establecida en el art. 5° de dicho Decreto, se efectuó el pasado 03/07/2016.

El día 15/01/2016 se promulga la Ley N° 14.807 de Presupuesto General de la Administración Pública Provincial para el Ejercicio 2016, que fue publicada en B.O. el día 25/01/2016. Se intenta así convalidar este dislate, incorporando un artículo dentro de la Ley de Presupuesto que diera fuerza de ley al decreto inconstitucional.

El art. 69 de la Ley N° 14.807, convalida el Decreto 26/15 B (que instituye al Ministerio de Trabajo a realizar las gestiones necesarias para conformar el Consejo de Empleo Municipal), con la excepción de su art. 5° (que disponía la suspensión de la aplicación de la Ley hasta que culmine el proceso de acompañamiento a los Municipios al mencionado Consejo).

Entonces, no siendo convalidada la suspensión, ¿la Ley 14.656 está vigente en su totalidad? A nuestro entender, y lo reiteramos, lo está desde el 01/01/2016, estamos frente a un nuevo intento de suspender sus efectos, ahora por medio de la ley (de un artículo de la resistida Ley de Presuesto). El art. 69 de la Ley de Presupuesto, prorroga por 180 días a partir de la sanción de la misma, la entrada en vigencia de la Sección Tercera de la Ley 14.656, que regula el Régimen Supletorio de Empleo Municipal. En palabras de la máximo tribunal de la Provincia se difiere la operatividad de la Sección III de la mencionada ley 14.656, con una fórmula (“postérgase la entrada en vigencia”) que dista de ser óptima (Causa A.T.E.)[2]

El presente plazo venció el pasado 13/07/2016, dado que se han cumplido los 180 días a partir de la sanción de la Ley N° 14.807.-

Al respecto, en la citada causa ATE, el tribunal cimero entiende que la lectura de los arts. 69 y 72 de la ley 14.807 parece indicar que la postergación o el retraso en el tiempo de la entrada en vigor de aquella sección supletoria -computada, según dice el propio art. 69, a partir de la fecha de sanción de la ley de presupuesto (14-I-2016) habría sobrevenido, en puridad, luego de que aquel tramo subsidiario comenzara a regir (el 2-I-2016, arts. 5°, Código Civil y Comercial, 65 y 120, ley 14.656). Ello, incluso ponderando -a todo evento- lo dispuesto en el ya mencionado art. 5° del decreto 26B/2015 (B.O. 5-I-2016), cuyos efectos habrían principiado con fecha 6-I-2016 (art. 125, Decreto ley 7647/70)[3]

Ahora bien, en el estado actual surge la siguiente pregunta: Si no existe una ordenanza municipal reglamentaria del régimen de empleo público, o  si el municipio no ha celebrado y puesto en vigencia un convenio colectivo de trabajo;  estando suspendido el “Régimen Supletorio de Empleo Municipal” de la Sección III de La Ley 14.656, ¿Qué norma regula las relaciones de empleo público del municipal?  Recordemos que la Ley 14.656, mediante art. 64 derogó la Ley 11.757 y dicho artículo no se encuentra en la suspendida Sección III.

Así las cosas, y ante la inminencia del vencimiento del plazo estipulado, y la “amenaza” de vigencia completa de una Ley de la Legislatura Provincial, El Ejecutivo Bonaerense dictó el decreto reglamentario de la Ley N° 14.656.

¿Qué dice al respecto del Régimen supletorio?

La historia se repite. En todo sentido se repite, lo hace en cuanto a una nueva suspensión de la Sección III de la Ley N° 14.656, veremos en qué casos, y en cuanto a la deficiencia normativa.

El Decreto reglamentario N° 784/16, en su artículo 65, dispone que “la aplicación de lo normado por el Decreto N° 26, del 15 de diciembre de 2015 y del artículo 69 de la Ley N° 14.807, se extenderá…”. Nos preguntamos, ¿puede un decreto reglamentario de una ley modificar lo que dispone una ley diferente a la que se encuentra reglamentando?¿Puede el Ejecutivo cambiar el artículo 69 de la Ley de Presupuesto con un decreto?. ¿Qúe alcance tiene este artículo? ¿El artículo 5° del Decreto N° 26/15, que no fue “convalidado” por la Ley de Presupuestos, si lo es con el dictado del decreto reglamentario?. 

Todas estas dudas surgen, además de por su oposición a las normas constitucionales (arts. 45, 57, entre otros), por su defectuosa redacción. La normativa sigue: “la aplicación de lo normado por el Decreto N° 26, del 15 de diciembre de 2015 y del artículo 69 de la Ley N° 14807, se extenderá por un plazo de noventa (90) días hábiles exclusivamente para los siguientes supuestos:

1-     Que se encuentre en curso el proceso de negociación colectiva.

2-     Que el Departamento Ejecutivo Municipal comunique a la Autoridad de Aplicación dentro del plazo de diez (10) días hábiles de promulgado el presente Decreto, la convocatoria a negociar el convenio colectivo correspondiente y la designación de sus paritarios…”

De esta parte final resta destacar algunas cuestiones.

En primer lugar, se entiende que cuando refiere a los días hábiles (90 de suspensión de la Sección III y 10 para comunicar el Municipio a la Autoridad de Aplicación el llamado a negociación) son días hábiles administrativos, pero ello surge de nuestra interpretación y no, como debiera ser, de la letra de la norma.

En segundo término, en lo referente al segundo plazo, el ejecutivo dispone que el hito para comenzar a contar dicho término es el momento de la promulgación del Decreto. Sí, así es, “dentro del plazo de diez (10) días hábiles de promulgado el presente Decreto”. 

Ante este oscurantismo, cabe destacar las claras palabras del profesor Miguel Oroz que enseña que “en el régimen constitucional bonaerense, los reglamentos cuentan con una fecha de emisión, una de publicación y otra de vigencia. En ningún caso, tienen una fecha de promulgación, por la sencilla razón, que ello está destinado únicamente para las leyes (arts. 108 y 111 de la CPBA)”[4]

Al no contar con una fecha de promulgación y no referir a una fecha de entrada en vigencia, dicho plazo debe computarse desde su emisión o desde la fecha de su publicación. La fecha de suscripción del Decreto es el 23/06/2016, contando el plazo desde entonces, su vencimiento operó el día 07/07/2016. Si tenemos en cuenta que el Decreto se publicó en el Boletín Oficial el día 11/07/2016 y comenzó a regir el día siguiente, ¿Qué sentido tiene que al momento en que el decreto comienza a surtir efectos, los municipios se encuentren imposibilitamos temporalmente a comunicar convocatoria alguna?. 

¿Debemos entender que en lugar de “promulgación” debió decir “publicación”? Conforme las palabras de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “el primer método de interpretación al que debe acudir el juez es el literal, conforme al cual debe atenderse a las palabras de la ley”[5] y de Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires “en la interpretación de las normas es prudente estar a la que más naturalmente surge de su letra, de la que no cabe prescindir cuando es clara y precisa”[6]. El Decreto no solo no es claro ni preciso, sino marcadamente inconstitucional, avanzando el ejecutivo sobre facultades que no le son propias. 

Nota: Un error “menor”, pero que no debe dejar de marcarse, sobre todo para quienes utilizan portales oficiales para la búsqueda de normativa provincial, es la fecha de promulgación (¿?) del Decreto N° 784/16 que aparece en el portal de Legislación Bonaerense del Ministerio de Gobierno. Allí se informa que el Decreto 784/14 será promulgado el próximo 23/07/2016, posterior a la fecha de su publicación que se realizó, como vimos en la imagen anterior en el Boletín Oficial del día 11/07/2016. 

A modo de cierre

Para concluir -compleja tarea en un tema que muta de manera periódica-, entendemos que la Ley Nº 14.656 se encuentre plenamente vigente desde el primer día del corriente año, siendo las “prórrogas”  posteriores manifiestamente inconstitucionales.

Los municipios, ansiosos de autonomía, tienen la posibilidad de dictarse un régimen propio que regule las relaciones con su personal, el cual debe respetar sin dudas los derechos consagrados a lo largo de la Ley N° 14.656, estableciéndose así el régimen supletorio como un resguardo del trabajador municipal.

(*) Abogado (UNLP)

[1] Al respecto ver “Empleo público municipal. Ley 14.656. La entrada en vigencia del régimen supletorio. Tercer acto: no aclare que oscurece” Por Miguel H. E. Oroz. Columna de opinión para el blog “Derecho Administrativo: debate y novedades” de Guillermo F. Rizzi 

[2] SCBA I 74.048 "Asociación de Trabajadores del Estado (A.T.E.) c/ Provincia de Bs. As. s/ Inconst. art. 69 Presup. Prov.", sentencia del 24 de mayo de 2016. 

[3] Idem. anterior.

[4] “Empleo público municipal. Ley 14.656. La demorada vigencia del régimen supletorio. Cuarto acto. No se apure, que la novela continúa”. Por Miguel H. E. Oroz. Columna de opinión para el blog “Derecho Administrativo: debate y novedades” de Guillermo F. Rizzi
[5] CSJN, Fallos: 326:4909.
[6] SCBA LP A 71498 RSD-89-16 Juez De Lázzari (MA) en "González, María Cristina c/ Provincia de Buenos Aires y ot. s/ Pretensión de restablecimiento o reconocimiento de derechos", sentencia del  11 de mayo de 2016.