El Poder Ejecutivo Nacional envió un proyecto para reformar la ley orgánica del MPF con una serie de puntos controvertidos y otros inconstitucionales. Una evaluación crítica de estos aspectos.
El Gobierno de Mauricio Macri, desde sus primeros días de gestión, puso el ojo en el Ministerio Público Fiscal y manifestó su disconformidad sobre el funcionamiento del organismo. De aquella crítica pasó a la acción y, a través del titular del Ministerio de Justicia Germán Garavano, envió en abril pasado un proyecto de ley para reformar el organismo que suscitó diversas críticas que redundaron en su reestructuración.
En esa línea, una nueva iniciativa -con muchos cambios a la versión original- recibió dictamen en Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, el pasado 18 de octubre.
El proyecto propone cambios estructurales en el diseño institucional del Ministerio Público Fiscal desde la reforma constitucional de 1994, reglamentado por la ley 24.946 de 1996 y su versión más actual, la ley 27.148 del 2015.
Al conocerse la iniciativa se despertó una serie de cuestionamientos constitucionales y de conveniencia. En esa línea, escribió la fiscal Mónica Cuñarro señalando que "existen grandes riesgos de retroceder en la independencia de cada uno de los fiscales"; Gustavo Arballo analizó los "principales problema del proyecto"; la periodista Irina Hauser hizo un punteo sobre los aspectos controvertidos del proyecto en Página 12; la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional -entidad que ha sido acérrima crítica de Gils Carbó- también emitió un comunicado donde alertó sobre el proyecto; las Asociaciones INECIP, CELS, ACIJ, Pensamiento Penal y Poder Ciudadano firmaron un documento con críticas a la iniciativa; familiares de víctimas de la AMIA reunidos en APEMIA y la Asociación 18J también manifestaron su disconformidad, los procuradores de trece países de Iberoamérica expresaron preocupación, entre muchos otros.
Sobre el proyecto originario, Andrés Gil Domínguez escribió en Clarín -en junio pasado- señalando que presentaba "inconsistencias constitucionales" respecto del diseño del organismo que trazó la reforma de 1994. Objetó, entre otras cuestiones, el plazo de duración en el cargo del Procurador General, el cambio del juicio político como mecanismo de remoción por un sistema más laxo y la inserción de otras órbitas en el gobierno del organismo desconoce la unidad de gestión jerárquica diseñada por el Constituyente. Dichas críticas, perfectamente trasladables al proyecto actual, fueron ratificadas por el constitucionalista quien desde Twitter afirmó que sigue pensando igual, es decir, su inconstitucionalidad.
También circuló en los medios un documento critico al proyecto del cual nos valemos, en parte, para ordenar los puntos sobre los que transitaremos.
Nuestro análisis
En el derecho hay puntos blancos, otros negros y un gran campo de grises. Por eso, en lo que sigue, efectuamos un análisis de los principales aspectos del proyecto calificados, desde nuestra humilde mirada, en puntos inconstitucionales, críticos y discutibles. Como no puede ser de otro modo, este análisis comienza desde la cima del ordenamiento jurídico: la Constitución Nacional
Segunda Parte: Autoridades de la Nación
Sección CuartaDel Ministerio Público
Art. 120.- El ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República. Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.
Los puntos inconstitucionales
- Intervención de la Comisión Bicameral de control y seguimiento del MPF en cuestiones del gobierno del organismo
El proyecto del Ejecutivo establece la intervención de la Comisión en funciones tales como designaciones de fiscales y titulares de área, traslados, subrogaciones y creación de estructuras. Esta modificación es, a las claras, inconstitucional. Ello es así porque ataca uno de las garantías fundamentales de funcionamiento que la Constitución le confiere: la autonomía. La inmensa mayoría de las críticas recaídas sobre el proyecto han destacado este punto como grave avanzada de un poder -el legislativo- sobre el MPF.
- Revisión de la continuidad en el cargo de todos los actuales titulares de procuradurías, unidades especializadas y direcciones generales, sin límite temporal.
El proyecto faculta a la Comisión Bicameral a evaluar discrecionalmente cada caso, pudiendo aprobar o rechazar las designaciones efectuadas por los distintos Procuradores Generales hasta el momento.
Este punto ataca nuevamente la autonomía del MPF y lo vuelve inconstitucional, sin vueltas. Se mete otro poder en la gestión de los cometidos constitucionales y legales del organismo.
Los puntos críticos
- Intervención del Poder Ejecutivo en la fijación de la política criminal del organismo
El proyecto establece que el Consejo de Seguridad Interior (integrado por los ministerios del Poder Ejecutivo que gobiernan las fuerzas de seguridad) determine los lineamientos de la política de persecución penal del MPF, conjuntamente con el Procurador General (al tratar las competencias de las procuradurías, art. 24, inc. c).
Desde el punto de vista de la institucionalidad parece una pésima idea darle una banca en la definición de la política criminal a las fuerzas de seguridad. En el estado actual de las cosas donde cada vez más se avanza hacia las definiciones civiles se vuelve desaconsejable este punto al que calificamos como crítico. Ahora, más allá de ello, si bien el artículo 120 de la Constitución establece que al MPF le corresponde defender "los intereses generales de la sociedad" ello, agrega, "en coordinación con las demás autoridades de la República" lo que no anula la posibilidad de sumar otros de esos actores en la delimitación de la política criminal.
- La fijación del plazo al mandato del Procurador General
El proyecto fija un plazo de cinco años para un mandato que, en la actualidad, es hasta el límite de los 75 años con posibilidad de nueva designación para cinco años más, establecido por el artículo 62 de la ley 27.148 emulando el texto del artículo 99 inciso 4 de la Constitución Nacional.
La Constitución no establece un plazo al mandato del procurador, la fijación un límite temporal es un tema de dudosa constitucionalidad. Ello es así dado que, como destaca Arballo, fue un tema de debate en la Constituyente de 1994 y la idea de poner plazo de cinco años quedó en minoría. La posición triunfante es lo que quedó plasmado en el 120 que nada dice de plazo. La discusión está en si el constituyente dejó esa definición en el Congreso o no.
Lo que seguro no se puede constitucionalmente es fijar un plazo por una nueva ley y pretender aplicárselo a la procuradora en ejercicio. Ello dado que Gils Carbó asumió al amparo de un determinado esquema normativo y, si bien la doctrina de que nadie tienen derecho al mantenimiento de una determinado régimen legal es conocida por todos, no menos cierto es que tampoco se podría avalar que por vía de ley se remueva a una funcionaria que asumió con otro esquema de garantías funcionales. Situación similar a la del Procurador Sosa de Santa Cruz donde la Corte Suprema objetó la maniobra.
La ley sobre el punto no interpreta nada solo guarda silencio. Todo librado a la interpretación judicial.
Ahora bien, más allá de todo esto, no parece conveniente fijar un plazo, al menos en la corta duración que se lo piensa, atado a los cambios de gestiones y que puedan permitir que cada presidente tenga un procurador/a. Eso el constituyente, con claridad, lo trató de evitar al definir que un Ministerio Público por fuera del Poder Ejecutivo.
- Remoción sin juicio político
El proyecto pasa a prever una remoción de fuerte garantías funcionales, como es el juicio político, a un mecanismo bastante más laxo con una acusación por una mayoría simple de los miembros presentes de la Cámara de Diputados (menos de la mitad de sus miembros).
Otro punto de ardua discusión. Nos parece que una función de la talla del Procurador o del Defensor no puede estar atado a mecanismos livianos de remoción porque terminan por vulnerar la autonomía de la institución. Fijar estos procedimientos es sin duda un punto crítico y sumamente inconveniente.
Los detractores del juicio político se basan en una la jurisprudencia de la Corte Suprema -previa a la reforma constitucional de 1994- en el caso "Molinas" que indica que "los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los que enumera el art. 45 de la Constitución Nacional (actual 53) y que una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que contiene la Carta Magna" y ratificada en 1997 en el caso "Solá". Estos criterios están bien desarrollados en el artículo de Valentín Thury Cornejo (hoy relator del Ministro Rosenkrantz) en el blog Todo Sobre la Corte.
La modificación del juicio político como forma de remoción a futuro es discutible; ahora, pretender cambiar una norma para aplicársela a la procuradora en ejercicio disminuyendo las garantías con las que contaba al momento de tomar posesión del cargo es inconstitucional.
-Traslado de magistrados
El proyecto prevé la anulación de los traslados de todos los fiscales asignados a jurisdicciones diferentes a las de su designación original y el retorno dentro de las 48 hs. La anulación no tiene limitaciones temporales, en consecuencia, comprende todos los traslados realizados desde los orígenes del MPF hasta la actualidad.
Punto crítico. La ley vigente le dio al Procurador la facultad de, con el asentimiento de los funcionarios, puedan disponerse traslados. Esta orden de regreso en un plazo de 48 horas no suena sensata y podría generar un entorpecimiento del servicio de justicia.
El documento que referimos a inicio precisó que esta cláusula "implica, en la práctica, el cese en sus funciones de casi la totalidad de los actuales magistrados a cargo de esas procuradurías y unidades especializadas (p. ej, Marcelo Colombo de Protex; Pablo Parenti de la Unidad de Apropiación de Niños y Niñas durante el Terrorismo de Estado; Santiago Marquevich de la Unidad de Secuestros Extorsivos; Miguel Palazzani en Procuvin, etcétera). No hay en el proyecto de ley ninguna mención a la idoneidad para ejercer la función, siendo el único requisito la antigüedad en el cargo. Lo cual además reduce significativamente el universo de fiscales que podrían llevar adelante tan relevantes funciones".
El criterio de temporal, entendemos, lo puede establecer el Congreso pero su implementación inmediata hace sospechar que se está pretendiendo remover a todos aquellos fiscales que asumieron bajo la gestión de la actual procuradora Gils Carbó.
El límite de cinco años de antigüedad, sin brindar motivos concretos, constituye un trato desigualitario entre fiscales y podría permitir dudar de su razonabilidad. La designación en las Procuradurías debe guiarse por la idoneidad y no por la antigüedad en la función.
- La ausencia de previsión de la Unidad Fiscal Especializada en Violencia contra las Mujeres (UFEM) y la Unidad Fiscal AMIA
El proyecto no contempla a la UFEM ni a la UFI AMIA. Sobre el punto diré que, si bien su creación fue una iniciativa de la gestión de la Procuración General, los compromisos internacionales que pesan sobre el Estado Argentino en estas materias justifican y aconsejan que el legislador consagre estas unidades especializadas.
Los puntos discutibles
- Disímil tratamiento a las leyes de Ministerio Público
El Ministerio Público, como señala la Constitución Nacional, es un órgano de dos cabezas. Se integra por el Ministerio Público Fiscal y por el Ministerio Público de la Defensa con el "cometido de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República".
El marco regulatorio de las dos cabezas del Ministerio Público estaba en la referida ley 24.946, sancionada dos años después de la reforma constitucional, hasta que el año pasado, en simultáneo, se reformó esa norma y se estableció una norma para cada órbita: la ley 27.148 para el Fiscal y 27.149 para la Defensa.
La actitud del gobierno de públicamente señalar que se debe modificar el Ministerio Público pero solo reformar solo una de ambas normas es una señal de trato desigual a ambas órbitas y podría erigirse en presunción de que los verdaderos fines del cambio pretendido son otros. Si bien esto podría ser inconveniente y discutible no es, en modo alguno, inconstitucional. Dado que podría comenzar con una norma y luego hacerlo con otra, en la medida, que ambas tengan pautas coherentes con el artículo 120 de la Constitución Nacional.
- Intervención del Poder Ejecutivo como jurado en los concursos para fiscales
Los concursos para llegar a ser fiscal se sustancian, en virtud de la autonomía del órgano, en su propio seno. Esta es la práctica del organismo que la ley le reconoce. Pues bien, el texto del proyecto prevé que uno de los tres jurados de los concursos sea un representante del Ministerio de Justicia.
Sobre ello, algunas de las críticas apuntaron a este punto como una invasión del Poder Ejecutivo sobre competencias propias del organismo. Desde nuestra mirada, esta cuestión es discutible pero no inconstitucional dado que, como bien señala Arballo, en el caso de los concursos para jueces ellos se sustancian ante el Consejo de la Magistratura y allí hay representación de los órganos políticos e incluso el Poder Ejecutivo tiene un representante el organismo y luego intervendrá en el proceso final de selección en la terna que se le eleve, acuerdo del Senado y designación.
- Intervención directa del Procurador General de la Nación en la dirección de las causas más relevantes
El proyecto faculta al Procurador General de la Nación a sustraer la investigación de casos en trámite ante las fiscalías para asignarlas a procuradurías, argumentando circunstancias excepcionales (gravedad, complejidad del caso, etcétera).
Es discutible esta posibilidad a la luz del principio de "unidad de actuación" que informa la ley vigente del MPF y que la define como "una organización jerárquica cuya máxima autoridad es el Procurador General de la Nación. En su actuación es único e indivisible y estará plenamente representado en la actuación de cada uno de sus funcionarios. Cada funcionario controlará el desempeño de quienes lo asistan y será responsable por la gestión de los funcionarios a su cargo. Éstos actuarán según las instrucciones impartidas por sus superiores y conforme a lo previsto en esta ley".
En forma expresa lo que contempla la ley vigente es la intervención directa en causas ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (art. 13)
Compartimos y reproducimos la crítica que Gustavo Arballo hace al efecto
Queda claro que esto se puede utilizar para hacer el bien como para hacer el mal. Tanto para sacarle casos a fiscales "vagos" y dárselos a otros serios, como para apartar de casos a fiscales "molestos" y dárselos a otros complacientes. En esta disyuntiva, la opción astuta que propiciamos para el Procurador Ulises, primo del Juez Hércules, es la de atarlo al poste, no la de autorizarlo a sacarse selfies con las sirenas, lo sabemos. Luego, para poner un paralelismo: la Corte no tiene facultades, ni podría tenerlas, para alterar la competencia o la jurisdicción de litigios que están en trámite. Es también burlar un poco la voluntad del Congreso, ya que el ejercicio de esta competencia diluye las incumbencias de los fiscales que se designan. En el balance: es más grave de lo que parece, y podría argumentar que no es constitucional. Finalmente, si un fiscal es moroso y/o negligente en el manejo de su causa se lo podrá recusar por tal razón y que la causa pase a otro fiscal (incluso se podría adaptar un procedimiento monitorio a tal efecto con control judicial).
- Creación de una procuraduría especializada en terrorismo
Así lo prevé el proyecto. Se trata de una facultad del Congreso este punto. Lo que es discutible es la conveniencia de su creación. La persecución del terrorismo, a fin de cuentas, está cubierta por las diversas fiscalìas competentes en el Ministerio Público Fiscal.
- Traslado de empleados y funcionarios fuera de su lugar de trabajo
El proyecto faculta el traslado sin consentimiento de empleados y funcionarios dentro de la región del área metropolitana de Buenos Aires (AMBA). La facultad de traslado es una potestad propia de la gestión de recursos humanos del MPF pero es aconsejable que se contemplen garantías para los derechos laborales de los empleados y no se genere zozobra respecto a que puedan enviarlos a cumplir funciones a varios kilómetros de sus hogares.
PD: Mientras se escribían estas líneas se anunció que el Poder Ejecutivo retiró la iniciativa que pensaba tratar mañana en la Cámara de Diputados y la postergó hasta nuevo aviso. Así las cosas parecería que, en los términos que está planteado el proyecto, tampoco goza de las mayorías políticas necesarias para su aprobación. Un dato que resulta feliz porque, a veintidós años de la reforma constitucional, haber consagrado un Ministerio Público con autonomía funcional es un valor que muchos actores de la vida jurídica del país, desde diversos ángulos ideológicos, comprenden y están dispuestos a defender.
José Ignacio López
No hay comentarios:
Publicar un comentario