Los decretos de necesidad y urgencia en la presidencia de Mauricio Macri

En el día del primer aniversario de su mandato, aprovechamos la ocasión para hacer un relevamiento de cuántas veces utilizó esta herramienta constitucional y en qué materias. 

Uno de los modos tradicionales para diagnosticar el volumen de presidencialismo argentino (que algunos autores catalogan de "hiperpresidencialismo", como Roberto Gargarella o Raúl Zaffaroni) es observar la utilización que hacen los titulares del Poder Ejecutivo de los decretos de necesidad y urgencia (DNU), una herramienta que prevé la Constitución Nacional para usos marcadamente excepcionales y que supone, en esencia, el ejercicio de una potestad legislativa por parte de ese poder.

Los DNU's se incorporaron a la Constitución Nacional en la Reforma de 1994 pero reconociendo una realidad: los presidentes ya los utilizaban.

Alfonsín, por ejemplo, firmó el DNU 1096/1985 para reemplazar el peso argentino por el austral, una de las patas del Plan Austral de 1985 destinado a bajar la terrible inflación que asolaba el país. Un año más tarde, determinó de manera unilateral, mediante el decreto 2192/1986, los sueldos de los funcionarios del Poder Judicial.

En medio de la crisis hiperinflacionaria, Menem firmó DNU para suspender los juicios contra el Estado (34/1990) e instrumentar el célebre Plan Bonex (36/1990) que cambió depósitos en dólares por bonos a 10 años. Tiempo después firmó decretos de necesidad y urgencia para intervenir Tucumán, Catamarca y Corrientes (103/1991, 712/1991 y 241/1992).

Desde 1983 en adelante, los Jefes de Estado modificaron, derogaron o dictaron leyes apelando a situaciones de “necesidad y urgencia”. Un estudio del sitio Chequeado.com arroja que Carlos Menem fue el que más DNU firmó (545), seguido por Néstor Kirchner (270), Eduardo Duhalde (158), Cristina Fernández de Kirchner (76), Fernando de la Rúa (73) y Raúl Alfonsín (10).

No todos los presidentes estuvieron tiempo equivalente y eso impone sacar un promedio. De esta forma, Chequeado ofrece este cuadro tomando como base la cantidad de DNU dictados en promedio por mes durante cada mandato.

Sobre las cuestiones conceptuales de los DNU's se ha escrito mucho pero una buena y concisa síntesis se puede encontrar en este ABC de la materia que hizo, un año atrás, Gustavo Arballo. 

Habrá de decirse, eso sí, que muchas veces la cobertura periodística confunde decretos reglamentarios, autónomos o delegados con los DNU's. Un ejemplo claro de esta confusión fue el decreto que designaba "en comisión" en la Corte Suprema a Horacio Rosatti y Carlos Rosenkrantz al cual diversas coberturas lo aludían como DNU cuando, en realidad, no se trató de tal categoría. 

Los DNU's se dictan en virtud del artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional y se los puede reconocer porque en la parte final de los considerandos -previo a la parte resolutiva- se invoca esta cláusula y, además, llevan la firma de todos los ministros del Poder Ejecutivo Nacional. 

La ley 26.122, sancionada en 2006, rige el procedimiento respecto a los DNU y los somete a control por parte de la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo, que también está mencionada en la Constitución Nacional, quien debe dictaminar sobre ellos y luego pasan al tratamiento de las cámaras. Con sólo obtener el respaldo de una de ellas, el DNU tiene plena validez (ello es así dado que para que el DNU caiga la norma establece que debe haber rechazo expreso de ambas cámaras). 

Lo cierto es que, según nuestra propia y artesanal base de datos, el presidente Macri firmó unos 15 DNU's en lo que va de su mandato. Los pasamos a describir.

Decreto 13/2015: modificó la Ley de Ministerios. En concreto, se destaca la desarticulación del Ministerio de Economía, la creación de las carteras de Energía, de Agroindustria, de Transporte, de Comunicaciones, de Modernización y las secretarías -con rango ministerial- de Coordinación Interministerial y de Coordinación de Políticas Públicas.

Diputados lo declaró válido por resolución del el 6 de abril pasado

Decreto 211/2015: modificó la Ley de Presupuesto N° 27.198 del Ejercicio 2016 y dispone el canje de una letra intransferible. Este DNU fue validado por Diputados el 6 de abril pasado.  

Decreto 256/2015: dispuso el traspaso de Departamento de Intercepción y Captación de las Comunicaciones (DICOM), encargada de las escuchas judiciales, de la órbita de la Procuración General a la de la Corte Suprema de Justicia en diciembre de 2015. 

El Máximo Tribunal por su parte, en febrero y a través de la Acordada 2/2016, creó la Dirección de Captación de Comunicaciones del Poder Judicial y designó a cargo del organismo al presidente de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, Martín Irurzun, y al titular de la Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia, Javier Leal de Ibarra, para desempeñarse en dicho cargo en caso de licencia, vacancia o cualquier tipo de impedimento del primero de ellos.

El DNU fue aprobado, en sesión del 6 de abril, por la Cámara de Diputados. 

Decreto 257/2015: mediante este DNU se postergó la implementación del nuevo Código Procesal Penal de la Nación, sancionado por ley 27.063 en 2014, que tenia establecido al 1° de marzo de este año como fecha de arranque en el Fuero Nacional. 

La puesta en marcha del nuevo cuerpo procesal quedó confiada al "cronograma de implementación progresiva que establezca la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del Nuevo Código Procesal Penal", previa consulta al Ministerio de Justicia y al Consejo de la Magistratura, según dispone el DNU.

Asimismo, este DNU también dejó sin efecto la creación de trece fiscalías generales e igual número de defensorías generales que estaban destinadas a adecuar las estructuras para la puesta en marcha de dicho ordenamiento procesal.

Este DNU fue validado por la Cámara de Diputados el 6 de abril pasado. 

Decreto 267/2015: se trata de uno de los DNU que generó más revuelo político e institucional en lo que va de la presidencia de Macri. Con él se modificaron aspectos centrales de dos leyes emblemáticas: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y la Ley Argentina Digital. Además se creó el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) que absorbe a la AFSCA y AFTIC.

En concreto, con este DNU se derogaron los artículos 10, 11, 13, 14, 15 y 16 de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, y los artículos 77, 78, 82, 83, 84, 85 y 86 de la Ley Argentina Digital.

La norma tuvo su recorrido judicial, cautelares mediante, salió ilesa en esa arena pero fue llevada (junto con el DNU 13/2015) a la sede interamericana. Allí la CIDH celebró, el pasado 8 de abril, una audiencia entre organismos de derechos humanos peticionantes y el Estado.  En el país, dos días antes, Diputados declaró válido el DNU.

Con resultado de la audiencia, la CIDH emitió un documento en el que señaló "la transitoriedad de la situación vigente y recuerda el principio de no regresividad en materia de derechos humanos, por lo que continuará dando seguimiento al proceso". Frente a ello, el gobierno se comprometió a ajustar las modificaciones en una nueva legislación que cumpla con los estándares internacionales de derechos humanos. Actualmente, el Poder Ejecutivo conformó una comisión encargada de la redacción del anteproyecto para enviar al Congreso. 

Decreto 73/2016: derogó su par 2.635/2015 que había ordenado extender a todas las provincias los alcances de los fallos de la Corte que se les aplican a las Provincias de Córdoba, Santa Fe y San Luis, por los cuales se reconoció el derecho de esas tres provincias a que se les deje de retener el 15% de la coparticipación federal de impuestos que era utilizado para financiar la ANSES. 

Decreto 223/2016: modificó la Ley de Ministerios y la Ley de la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo. La norma modificó la denominación de la cartera ministerial que ahora se llamará de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la composición del directorio de la ACUMAR poníendolo en cabeza del titular de la cartera de ambiente, Sergio Bergman, y completado por tres representantes del Poder Ejecutivo nacional, dos representantes de la Provincia de Buenos Aires y dos representantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Diputados declaró válido a este DNU por resolución del 6 de abril pasado.

Decreto 275/2016: la norma suspende por desde el 1° de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016 inclusive, la aplicación de las contribuciones patronales -contenidas en el Decreto N° 814/2001 y modificatorios- para los empleadores titulares de establecimientos educativos de gestión privada que se encontraren incorporados a la enseñanza oficial. Fundaron la medida en que dichas instituciones privadas no pueden computar el IVA como crédito fiscal a los fines de las contribuciones como sí otros empleadores alcanzados por el decreto y que la aplicación de dicha norma provocará un aumento de los aranceles dado que su personal no está totalmente alcanzado por el aporte estatal, por tanto adoptaron esta solución para evitar esas consecuencias. La medida no es novedosa sino que se viene haciendo hace varios años, por caso, se puede citar los Decretos N° 154/2015, 351/2014 y 249/2013. 

Diputados validó este DNU por resolución del 6 de abril pasado. 

Decreto 691/2016: a través de este DNU se estableció un Régimen de Redeterminación de Precios de Contratos de Obra Pública y de Consultoría de Obra Pública de modo que las propuestas presentadas respondan a los valores del mercado y, de esta forma, se logre el mantenimiento del equilibrio económico financiero en dichos contratos administrativos, surge de los fundamentos de la norma,

Decreto 737/2016:  modificó la Ley N° 27.198 de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2016 para ampliar los avales de deuda del tesoro nacional para las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, San Juan, Misiones, Chaco, Neuquén, La Rioja y Córdoba, destinada a la realización de obras de infraestructura, por un monto total de casi 1.000 millones de dólares. 

Decreto 797/2016: dispuso un aumento presupuestario de 76 mil millones de pesos para gastos previsionales y obras públicas. Este DNU también lleva la firma de la Vicepresidenta en ejercicio del Poder Ejecutivo, Gabriela Michetti, y autoriza a tomar crédito interno por la suma antes referida a los fines de "atender los gastos previsionales" y la ejecución de obras públicas. El incremento presupuestario representa un 1,3% del producto bruto interno.

Este DNU recibió dictamen de mayoría en contra por la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo en agosto pasado. Todavía no fue tratado en el recinto por ninguna de las cámaras. 

Decreto 882/2016: a través de este DNU se estableció un cupo fiscal de 1.700 millones de dólares para asegurar el cumplimiento del Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica.

Recibió dictamen favorable de la Comisión Bicameral el 23 de agosto pasado pero aún no fue tratado por las cámaras. 

Decreto 908/2016: estableció una modificación presupuestaria hacia el "Fondo Solidario de Redistribución" con destino a la financiación de la estrategia de "Cobertura Universal de Salud" (CUS). La creación del referido sistema tiene por finalidad, señaló la norma, lograr una cobertura universal y fortalecer el sistema que tienda a ordenar y hacer más integrado, equitativo y eficiente este sistema. Asimismo, este DNU devolvió los fondos de obras sociales a la Confederación General del Trabajo (CGT) lo que fue visto como un guiño de Macri al sindicalismo.

Este DNU tuvo dictamen favorable de la Bicameral el 23 de agosto pasado pero aún no fue tratado por las cámaras. 

Decreto 975/2016: a través de este DNU -que lleva la firma de la Vicepresidenta en ejercicio del Poder Ejecutivo, Gabriela Michetti- se dispuso modificar el Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2016, ampliando en más de $ 148.000 millones los gastos fijados. Los mayores gastos, que se detallan en 406 planillas, abarcan a la Presidencia y a todos los ministerios, aunque las mayores partidas son para el Ministerio de Energía y Transporte, vinculados a los pagos de subsidios y obra pública. De los cuales, solo una parte se financian ingresos propios y el restante se financiará con más deuda por un total de 133.873 millones de pesos.

Decreto 1.199/2016: mediante este DNU se eliminó el sistema de reembolso adicional para exportaciones desde Puertos Patagónicos que fuera impulsado por Carlos Menem en 1995, luego eliminado y repuesto por Cristina Fernández de Kirchner mediante un DNU del año pasado que, ahora, Macri deroga. Beneficiaba a San Antonio Oeste, Puerto Madryn, Comodoro Rivadavia, Puerto Deseado, San Julián, Punta Quilla, Río Gallegos y Ushuaia. La norma generó críticas enérgicas de parte del Gobernador de Chubut, Mario Das Neves, que se pueden ver en esta nota en Ámbito.

A su vez, este DNU aún no se trató en la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo. 

Hasta acá el relevamiento de los DNU dictados entre el 10 de diciembre 2015 y el 10 de diciembre 2016. Con este recorrido y promediando -a los efectos del cuadro de Chequeado- el primer año de la presidencia de Mauricio Macri arroja un promedio de 1,25 DNU por mes, lo que lo coloca quinto en el ranking de los presidentes en el uso de esta herramienta, atrás de Duhalde (9,3), Kirchner (5,1), Menem (4,4) y De la Rúa (3,0). Completan la lista, Cristina Fernández de Kirchner (0,8) y Raúl Alfonsín (0,15).


--

Postdata: sería deseable que la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo tenga un mejor acceso web y se ofrezca allí toda la información relativa a los diversos DNU's que llegan a su conocimiento y, a su vez, un seguimiento posterior en torno a si reciben aprobación o rechazo por parte de las cámaras. Ello para que el ciudadano cuente con una herramienta centralizada de información acerca de tan importantes herramientas jurídicas para evitar, de ese modo, que el rastreo de la misma sea una tarea compleja y engorrosa. 

José Ignacio López