Por Alan Córdoba
Invitado especial en Palabras del Derecho
EL PLANTEO DEL FALLO.
Las actoras,
por apoderado, promueven demanda contenciosa administrativa contra la
Municipalidad de Magdalena a fin de solicitar la anulación de las resoluciones
del 2871271995, por las cuales se dispuso que no se les renovaría su
designación como personal temporario jornalizado, y las de fecha 11/09/1995 y
12/09/1995 que rechazaron los recursos de revocatoria que fueran interpuestos
por las mismas.
Piden estas la reincorporación en
el cargo, el pago de las remuneraciones de percibir con mas actualización
monetaria e intereses hasta su reingreso y reclaman reparación por el daño
moral sufrido.
Corrido el traslado de ley, se
presenta la municipalidad de Magdalena, contestando la demanda y oponiéndose en
ella a la admisibilidad de la pretensión de la actora, y contesta la demanda solicitando su rechazo
con costas.
En su contestación de demanda, la
municipalidad se opone, como ya la mencionamos, a la admisibilidad de la pretensión,
afirmando que con ella se impugnan resoluciones que han quedado firmes por
haberse omitido la tempestiva deducción de los recursos con las formalidades
exigidas por la ordenanza general 267/1980 de Procedimiento Administrativo
Municipal (O.G 267/1980).
Seña que para ser admisible el
recurso de revocatoria, este debe fundarse por escrito e interponerse dentro de
los diez días ante la autoridad que pronuncio el acto atacado (Art. 89 O.G.
267/1980).
De las actuaciones
administrativas acompañadas a la causa surge ue las actoras, al ser notificadas
de la decisión del intendente de no renovarles sus designaciones, presentaron
las mencionadas notas calificadas como recurso de revocatoria.
Como asi también el 15 y 16 de
abril de 1996 ampliaron los fundamentos de cada pretensión y solicitaron pronto
despacho.
Asi mismo, previo dictamen de la Asesoría
Letrada del municipio, la Municipalidad rechazo, mediante las ya referidas
resoluciones de los días 11/09/1996 (el de Zapiola ) y 12/09/1996 (el de Montes
de Oca) las impugnaciones que ellas habían efectuado.
En oportunidad de contestar el
traslado sobre la oposición a la admisibilidad, las demandantes, se remitieron
a los argumentos expuestos en su escrito de inicio, donde afirman que los
recursos presentados contienen una clara y expresa censura del acto
cuestionado, en función de lo que entendieron era una afectación a la
estabilidad invocada.
Agregan que al tiempo de dictarse
los actos desestimatorios, habían ampliado y especificado las razones por las
cuales consideraban que gozaban de estabilidad en sus empleos.
La municipalidad de Magdalena
asienta su reparo a la admisibilidad de la pretensión, en el
consentimiento de los actos separativos
que se derivaría de la ausencia de fundamentación suficiente en los recursos
administrativos (argumento que surge del Art. 90 de la O.G. 267/1980).-
EL PRINCIPIO DE “INFORMALISMO” INVOLUCRADO EN LA DOCTRINA DEL
FALLO:
Conforme lo establece Cassagne
el procedimiento administrativo suele contener en los ordenamientos positivos
una serie de principios de carácter general que hacen a la propia función del
procedimiento, a las características que demanda la actividad administrativa
para poder realizarse con eficacia y a la debida defensa del status del
administrado durante el tramite procesal.
La fuente de estos principios es
tanto la constitución nacional (V.gr. el el debido proceso adjetivo) como ley
formal y material (por ejemplo: celeridad, economía procesal, sencillez,
informalismo, etc).
El principio de INFORMALISMO
que se concibe siempre a favor del administrado, tiende a que este puede
lograr, superando los inconvenientes de índole formal, el dictado de una
decisión legitima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la
administración.
Este principio permite que se
excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no
esenciales, que pueden cumplirse.
Las formas no esenciales
comprenden desde las llamadas irregularidades intrascendentes que no provocan
vicio alguno hasta los defectos formales que impliquen una nulidad relativa. En
cambio, la existencia de vicios de forma que configuran la nulidad, no pudiendo
excusarse el cumplimiento de los requisitos formales exigidos.
Por aplicación de este principio
cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento referidas a las
exigencias formales (computo de plazos, legitimación, decidir si el acto es
definitivo o de mero tramite, calificación de los recursos, etc) debe
interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad del recurso.
Al propio tiempo que en el procedimiento
administrativo se exigen las formas requeridas para cada tipo de acto, no
tienen cabida en el mismo aquellas formas creadas por la rutina burocratica o
transplantadas del proceso judicial civil o penal.
La CSJN ha dicho que frente al
formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo resulta
“incongruente negar en el lo que esta permitido en el ámbito de la justicia”.
EL PRINCIPIO DE INFORMALISMO O FORMALISMO MODERADO ABORDADO A
TRAVES DEL VOTO DEL JUEZ SORIA (voto mayoritario)
El Juez Soria, al fundamentar su
voto, expresa que la aplicación cel principio de informalismo o formalismo
moderado a favor del interesado en el tramite administrativo (doct. Arts. 39
primer párrafo, 69, 75, 88 y concordantes de la O.G 267/1980) permite soslayar
los reparos formales opuestos a la admisibilidad de la pretencion.
Como es sabido, aquel principio,
que salvaguarda la debida defensa de los derechos que el art. 15 de la
Constitución provincial asegura en todo procedimiento administrativo, posibilita,
además, la subsanación de defectos formales en que puedan incurrir los
administrados, para dar primacía a la verdad jurídica objetiva y a la legalidad
objetiva (doct. causas B. 48.137, “Verdún”, sent. de 20‑III‑1984, “Acuerdos y
Sentencias”, 1984‑I‑10; B. 52.262, “Solanas”, sent. de 1‑X‑1991, “Acuerdos y
Sentencias”, 1991‑III‑424; B. 55.910, “Llorente Hnos.”, sent. de 28‑IV‑1998,
D.J.B.A., 155‑283; entre muchas otras).
Cierto es que su aplicación
reconoce limitaciones, particularmente en materia recursiva (v. gr. art. 74,
O.G. 267/1980), mas también parece incuestionable que, cuando se trata de
ponderar la completitud argumental del recurso y éste satisface mínimas
exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, parece razonable
abrir paso a la dispensa formal (doct. causa B. 52.642, “Silva de Oleastro”,
sent. de 25‑IX‑1990) en vez de favorecer el temperamento más riguroso, que
inhibe la revisión de la cuestión material controvertida por el interesado.
Solución que, en la especie, se
impone sin hesitaciones a poco que se repara en las siguientes circunstancias
coadyuvantes: (i) las presentaciones efectuadas por las recurrentes, si bien
escuetas y genéricas, eran fácilmente inteligibles en cuanto al motivo y
propósito que las sustentaba; (ii) las recurrentes no contaron con asistencia
profesional en sede administrativa, y, (iii) de la admisión de la eficacia
impugnativa de tales presentaciones recursivas, depende la procedibilidad de la
acción judicial ulterior. De allí que en este punto también cobre virtualidad,
en apoyo de la solución propiciada, el principio in dubio pro actione o favor
actionis (C.S.J.N., Fallos 311:689; 312:1017; 312:1306; entre otros;
esta Suprema Corte, Causa B. 51.979, “Choix”, sent. de 21‑VI‑2000) que se halla
comprendido en la amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que fluye del
citado art. 15 de la Constitución de la Provincia.
Las interesadas expresaron en
forma indubitable y en tiempo oportuno su voluntad de cuestionar el acto
recurrido. Objetaron el obrar municipal, al manifestar que se consideraban
amparadas por una situación subjetiva estable. Posteriormente, junto con el
pronto despacho de sus presentaciones, ampliaron los fundamentos (fs. 10 y 19
del exp. adm. cit.) del planteo primigenio
DOCTRINA QUE SURGE DE LA SENTENCIA:
Si bien la aplicación del
principio de informalismo o formalismo moderado reconoce limitaciones,
particularmente en materia recursiva, resulta también incuestionable que,
cuando se trata de de ponderar la completitud del recurso y este satisface mínimas
exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, es razonable abrir
paso a la dispensa formal en vez de favorecer el temperamento mas riguroso que
inhibe la revisión de la cuestión material controvertida por el interesado.
OPINION DE LA MAYORIA Y LA MINORIA:
A la primera cuestión que se
planteo: ¿ Es fundada la oposición a la admisibilidad de la pretencion?
El juez Soria: voto, por la
negativa. Considero que la apuntada falencia, no fue absoluta por lo cual no
llega a enervar la eficacia impugnativa de los recursos interpuestos.
Descartando pues, la configuración de un supuesto de consentimiento del acto
administrativo como alude la demandada municipalidad.
La aplicación del principio de informalismo o formalismo moderado a favor del interesado en el trámite
administrativo (doct. arts. 39 primer párrafo, 69, 75, 88 y concordantes de la
O.G. 267/1980) permite soslayar los reparos formales opuestos a la
admisibilidad de la pretensión.
salvaguarda la debida defensa de
los derechos que el art. 15 de la Constitución provincial asegura en todo
procedimiento administrativo, posibilita, además, la subsanación de defectos
formales en que puedan incurrir los administrados, para dar primacía a la
verdad jurídica objetiva y a la legalidad objetiva (doct. causas B. 48.137,
“Verdún”, sent. de 20‑III‑1984, “Acuerdos y Sentencias”, 1984‑I‑10; B. 52.262,
“Solanas”, sent. de 1‑X‑1991, “Acuerdos y Sentencias”, 1991‑III‑424; B. 55.910,
“Llorente Hnos.”, sent. de 28‑IV‑1998, D.J.B.A., 155‑283; entre muchas otras). Cierto es que su aplicación reconoce
limitaciones, particularmente en materia recursiva (v. gr. art. 74, O.G.
267/1980), mas también parece incuestionable que, cuando se trata de ponderar
la completitud argumental del recurso y éste satisface mínimas exigencias en
orden al motivo del rechazo al acto recurrido, parece razonable abrir paso a la
dispensa formal (doct. causa B. 52.642, “Silva de Oleastro”, sent. de 25‑IX‑1990)
en vez de favorecer el temperamento más riguroso, que inhibe la revisión de la
cuestión material controvertida por el interesado. Solución que, en la especie,
se impone sin hesitaciones a poco que se repara en las siguientes
circunstancias coadyuvantes: (i) las presentaciones efectuadas por las
recurrentes, si bien escuetas y genéricas, eran fácilmente inteligibles en
cuanto al motivo y propósito que las sustentaba; (ii) las recurrentes no
contaron con asistencia profesional en sede administrativa, y, (iii) de la
admisión de la eficacia impugnativa de tales presentaciones recursivas, depende
la procedibilidad de la acción judicial ulterior. De allí que en este punto
también cobre virtualidad, en apoyo de la solución propiciada, el principio in dubio pro actione o favor actionis
(C.S.J.N., Fallos 311:689; 312:1017; 312:1306; entre otros; esta Suprema Corte,
Causa B. 51.979, “Choix”, sent. de 21‑VI‑2000) que se halla comprendido en la
amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que fluye del citado art. 15 de la
Constitución de la Provincia.
Las interesadas expresaron en
forma indubitable y en tiempo oportuno su voluntad de cuestionar el acto
recurrido. Objetaron el obrar municipal, al manifestar que se consideraban
amparadas por una situación subjetiva estable. Posteriormente, junto con el
pronto despacho de sus presentaciones, ampliaron los fundamentos (fs. 10 y 19
del exp. adm. cit.) del planteo primigenio. Ello puso en evidencia una clara
conducta de las recurrentes orientada a la impugnación de los actos del
Intendente municipal.
Por las consideraciones
anteriores, no puede prosperar a oposición a la admisibilidad de la pretensión
realizada por la autoridad demandada.
Los señores jueces doctores de Lázzari, Negri, Roncoroni, Hitters y
Genoud, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron a la
primera cuestión en el mismo sentido.
A la segunda cuestión planteada,
¿Corresponde hacer lugar a la pretensión?
El juez Soria dijo: la demanda no
puede prosperar, por los fundamentos que paso a exponer.
Ha quedado suficientemente
acreditado en autos que las actoras fueron designadas por el municipio
demandado como “personal jornalizado”. Ellas integraban en consecuencia, la
planta temporaria, conforme lo dispuesto por el art. 16 de la Ordenanza
510/1988 de la Municipalidad de Magdalena (v. fs. 3, 7 y 7 vta. exp. adm. 4070‑314/1996;
fs. 1, 2 de esta causa).
A su vez, la Ordenanza 510/1988 supedita el
pase del citado tipo de personal a la planta permanente, a la existencia de
vacantes presupuestarias (art. 5º de la Ord. cit.). Tal circunstancia no ha
sido acreditada en autos por las actoras, sobre quienes pesaba la carga de
probar las afirmaciones contenidas en la demanda (arts. 25, C.P.C.A.; 375,
C.P.C.C.).
Por otra parte, la antigüedad en
el nombramiento de las actoras en carácter de personal temporario, no era
computable a los fines de adquirir la estabilidad que prescribe el art. 5º inc.
a) del Estatuto aplicable. Su situación laboral, por el contrario, se hallaba
alcanzada por lo dispuesto en el art. 90 de dicho cuerpo normativo.
Así las cosas, la decisión del
municipio de no prorrogar las designaciones se encuadra debidamente en lo
prescripto por el art. 103 de la Ordenanza 510/1988 en tanto establece que
dicho personal “...podrá ser dado de baja...cuando razones de servicio lo
aconsejen”.
De la reiterada jurisprudencia de
esta Corte se desprende, como regla general, que el personal de planta
temporaria ‑v. gr. agentes mensualizados y jornalizados‑ participa de un status
de excepción, no poseyendo más derechos que los previstos, en modo expreso o
razonablemente implícito, del régimen jurídico que ha disciplinado su
incorporación y desempeño en la relación de empleo (causas B. 49.724, “Acuerdos
y Sentencias”, 1987‑II‑421; B. 49.890, “Villalba”, “Acuerdos y Sentencias”,
1987‑III‑298; B. 50.547, “Acuerdos y Sentencias”, 1988‑II‑324; B. 51.827,
“Palacios” y B. 51.829, “Agüero”, ambas sents. del 16‑XI‑1993 y especialmente
B. 54.222, “Páez”, sent. del 11‑III‑1997, similar a la presente).
En el marco establecido por su
condición jurídica de agentes de planta temporaria, las actoras no han podido
consolidar una relación de empleo estable ni aspirar a ejercer un derecho a
ella por transformación de la prexistente situación de revista. Por tal razón,
deviene impropio contar el tiempo de servicios que han prestado bajo tal
régimen, a los fines del cumplimiento del plazo de seis meses fijado por el
art. 5 de la referida Ordenanza 510/1988 (v. causa B. 54.222 cit.).
Cabe concluir, pues, que la no
renovación o extinción de la relación laboral examinada en autos, fue realizada
válidamente, de acuerdo a la previsión contenida en el art. 103 del citado
texto estatutario.
Ello evidencia, en definitiva,
que a las actoras Zapiola y Montes de Oca no les asiste el derecho invocado en
sus pretensiones, lo cual determina la improcedencia sustancial de la demanda
(arts. 1º y 28 inc. 3, C.P.C.A. y su doctrina).
El señor Juez doctor de Lázzari, por los fundamentos del
señor Juez doctor Soria, votó la segunda cuestión por la negativa.
A la misma cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo: Discrepo
con los votos que me preceden. Conforme surge de las constancias de la causa,
ambas actoras prestaron servicios en el Hospital Subzonal de Agudos de
Magdalena, en carácter de personal jornalizado.
Dicha relación se mantuvo desde
septiembre de 1987 hasta diciembre de 1995 en el caso de una de las coactoras,
y desde octubre de 1987 hasta diciembre de 1995 en el otro caso.
Ambas desarrollaron las tareas y
funciones asignadas de manera regular e ininterrumpida.
Estas circunstancias fácticas no
se corresponden con las valoradas para sentenciar en los autos “Páez, Miriam
contra Municipalidad de Magdalena”, B. 54.222 en el que hubo sólo un año de
prestación de servicios desde la designación hasta la cesantía.
En el caso de autos, el lapso de
8 años de desempeño como personal temporario, fue útil a los efectos de
adquirir el derecho a permanecer en su respectivo empleo, toda vez que,
reiterando la posición que sostuviera en causas anteriores (ver mi voto en
causas B. 49.890, “Villalba”, sent. del 11‑VII‑1987, B. 50.547, “Zaragoza”,
sent. del 31‑V‑1988) tales designaciones generan bajo determinadas
circunstancias ‑como la de autos‑ una situación que resulta asimilable a la del
personal estable.
Y si bien no cabe duda que el
derecho a la estabilidad en el empleo público no posee carácter absoluto, las
normas reglamentarias no pueden llegar a alterarlo, lo que sucede con su
aniquilamiento sustancial; principio éste que resulta enteramente aplicable en
situaciones en que la garantía de estabilidad pretende ser desconocida mediante
una conducta irrazonable y abusiva de la autoridad municipal. Por ello Voto por
la afirmativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Roncoroni dijo:
Por idénticos fundamentos adhiero al voto del señor Juez doctor Soria y doy el
mío por la negativa. Sin perjuicio
de ello es dable señalar que no es aplicable a la relación laboral de las
actoras con el municipio, el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo, conforme
el art. 2 inc. a) de la ley 20.744, por ellas invocado.
En segundo lugar entiendo que si
es aplicable al caso el precedente citado B. 54.222 “Páez, Miriam contra
Municipalidad de Magdalena”, pues de las sucesivas prórrogas no puede nacer un
mejor derecho, en virtud que en cada una de ellas el personal consintió seguir
su relación laboral como temporario jornalizado, al no haberse opuesto
reclamando su incorporación a la planta permanente, mucho menos en el caso de
la agente Zapiola que consintió un cambio de tareas y destino en el año 1992
(fs. 15 y 16).
En tercer lugar que no todos los
agentes de la administración alcanzan el derecho a la estabilidad precisamente
por ser atribución de los organismos determinar la cantidad de vacantes en cada
una de las plantas (Permanente con estabilidad ‑en algunos regímenes también
hay sin estabilidad‑ y Temporaria, que no la tiene).
La ley 11.757 Estatuto para el
Personal municipal (B.O. 2‑II‑1996), si bien posterior al cese, nos indica en
su sección segunda capítulo segundo que siguen aun vigentes la diferencia de
plantas y la limitación de derechos para los temporarios.
Los señores jueces doctores Hitters y Genoud, por los fundamentos
del señor Juez doctor Soria, votaron a la segunda cuestión por la negativa.
CONCLUSION
En el fallo analizado, se observa
que es admitida la pretensión de la parte actora y que además se garantiza el
principio de formalismo moderado, que amen de reconocer limitaciones,
especialmente en materia de recursos, resulta incuestionable que, cuando se
trata de ponderar la completitud argumental del recurso y este satisface mínimas
exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, es razonable abrir
paso a la dispensa formal a favor del interesado. Sin embargo, la demanda
interpuesta es rechazada debido a que, la no renovación o extinción de la
relación laboral fue realizada válidamente, debido a que la parte demandante no
gozaba no gozaba de una relación de empleo estable.
En cuanto a la aplicación del
principio de formalismo moderado en si mismo se aplican por varios motivos que
a continuación se expresan:
Por un lado hay que tener en
cuenta que la parte actora no contaba con asistencia profesional en sede
administrativa de allí que cobre virtualidad el principio in dubio pro actione o
favor actionis (C.S.J.N., FALLOS 311:689; 312:1017; 312:1306; entre
otros; esta Suprema Corte, causa B. 51.979, “Choix”, sent. De 21-VI-2000) que
se halla comprendido en la amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que
fluye del art. 15 de la Constitución de la Provincia de Bs. As. Vemos que el
raigambre constitucional de este principio juega aquí un rol fundamental
dándole mayor énfasis al mismo.
Aparece además otro principio que
complementa al de “formalismo moderado” que es la “búsqueda de la verdad
objetiva” toda vez que se posibilita la subsanación de los defectos formales en
que incurran los administrados.
Y por sobre todo se entiende que
la CSJN da primacía a dos fines fundamentales, la búsqueda de la verdad por un
lado, garantizándole el acceso a la jurisdicción a los administrados,
permitiendo así la protección de un interés jurídicamente protegible y por otro
dar seguridad jurídica a todo un sistema. No nos olvidemos que la
administración se debe también al bienestar publico en general, representa mas
que el ejercicio de un derecho particular (fiorini) vemos claramente que en este caso
la SCBA intento encontrar un equilibrio entre estos dos intereses.
BIBLIOGRAFIA:
- Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, Montes de Oca, Beatriz Emma y otra contra Municipalidad de Magdalena. Demanda contencioso administrativa. Sentencia del 1o de Septiembre de 2003.
- Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, Montes de Oca, Beatriz Emma y otra contra Municipalidad de Magdalena. Demanda contencioso administrativa. Sentencia del 1o de Septiembre de 2003.
-Cassagne, Juan Carlos, Derecho
administrativo, Buenos Aires, ed. Lexis Nexis, 2002, 7° ed. Actualizada, tomo
II, pag. 529.
-Fiorini, Bartolomé, “Manual de Derecho Administrativo” cit, 2da
parte. Ps 955 y 987.
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