Tres años de la Ley de Medidas Cautelares Frente al Estado

La norma fue publicada el 30 de abril del 2013 en el Boletín Oficial. Un repaso de sus principales previsiones y una recopilación de materiales de elaboración propia y ajena sobre la misma. 

Acerca de la norma 

El Congreso de la Nación consagró hace tres años una regulación especial para regir las medidas cautelares frente al Estado. Se trata de la ley 26.854 que, en el ámbito federal, legisla todos sus aspectos: nacimiento, vigencia, modalidades y extinción. 

Antes de su sanción, los tribunales aplicaban –con adecuaciones propias del proceso contencioso administrativo- las normas establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Ello no se trataba ni se trata de un fenómeno aislado dado que, aún en nuestros días, los procesos contra el Estado no cuentan con una regulación integral. 

La ausencia de un código procesal para regir los pleitos en los que intervine el Estado constituye una diferencia notable con lo que se verifica en el derecho público local, donde las provincias sí han consagrado cuerpos normativos destinados específicamente a este tipo de procesos, y genera –en el plano federal– un sistema disperso en el cual, un parte del proceso está regulada por la ley 19.549 y otra, por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. 

La ley 26.854 reemplaza al citado código procesal como norma que rige las medidas cautelares frente al Estado  y lo relega sólo para aquellos trámites no previstos  y en tanto no resulte incompatible con el nuevo régimen. 

En lo que sigue efectuaremos una breve enunciación –a título de mención– de la estructura de la norma y de los aspectos centrales que estableció este nuevo régimen cautelar.

El cuerpo normativo se divide en dos títulos: el primero, “De las medidas cautelares en las causas en las que es parte o interviene el Estado nacional”, comprende desde el artículo 1 al 19, es decir, casi totalidad de la regulación que a continuación describiremos sucintamente y, el segundo, “Normas Complementarias”, contiene dos artículos de los cuales uno, el 21, es puramente de forma.

La ley comienza definiendo su ámbito de aplicación a “las pretensiones cautelares postuladas contra toda actuación u omisión del Estado nacional o sus entes descentralizados, o solicitadas por éstos” y avanza, en su artículo 2, con previsiones en torno a las medidas cautelares dictadas por jueces incompetentes.

La idoneidad del objeto de la pretensión cautelar está contemplada en el artículo 3 y seguidamente aparece, como novedad, un informe que debe requerir el juez a la autoridad pública demandada, previo a la resolución, que “dé cuenta del interés público comprometido en la solicitud”, según expresa el texto del artículo 4.

La innovación más trascendente la trae el artículo 5 en cuanto prevé un plazo de vigencia de seis meses para las medidas cautelares frente al Estado, con posibilidad de la admisión de una prórroga de hasta igual periodo, por medio de una resolución fundada del juez o tribunal que pondere el interés público comprometido y considere que ello es procesalmente indispensable. En procesos sumarísimos y de amparo, el plazo estipulado es de tres meses. Asimismo, estipula los supuestos en los cuales la medida precautoria no tendrá plazo de vigencia .

El texto legal contempla lo referido al carácter provisional de las medidas cautelares, su posible modificación y los supuestos en que opera la caducidad, en los artículos 6, 7 y 8, respectivamente.

Se establece, en el artículo 9, que los jueces no podrán dictar medidas que afecten bienes o recursos propios del Estado, como así tampoco imponer cargas pecuniarias en cabeza de los funcionarios públicos.  

Aspectos referidos al requisito de la contracautela, su extensión o mejora están contemplados en los artículos 10 al 12, inclusive.

En cuanto a la regulación especial, la ley contemplan tres tipos de medidas cautelares: la suspensión del acto administrativo, artículo 13, la medida positiva, artículo 14, y la medida de no innovar, en el artículo 15.

La norma también prevé, en el artículo 16, los requisitos que debe acreditar el Estado Nacional o sus entes descentralizados para requerir el dictado de una medida cautelar.  

El artículo 17, denominado “tutela urgente del interés público comprometido por la interrupción de los servicios públicos”, prevé la posibilidad que tiene el Estado o sus entes descentralizados de requerir todo tipo de medidas cautelares en supuestos en que los servicios públicos no sean prestados con normalidad o existan amenazas inminentes de ello pueda ocurrir. Quedan expresamente exceptuados los conflictos en materia laboral que se rigen por las leyes vigentes en la materia y por los procedimientos a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.

La ley establece la aplicación al trámite de las medidas cautelares que constituyen su objeto -en cuento no sean incompatibles con su propia regulación- de las normas previstas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Finalizando la estructura de la norma, el Título II, contiene un artículo residual -el 20- que regla un especial procedimiento de inhibitoria entre jueces de una misma circunscripción judicial en causas en que el Estado o sus entes sean parte y previsiones en torno a conflictos de competencia. 

En una apretada síntesis de ley 26.854 podríamos señalar que la misma consagró las medidas nominadas e innominadas a favor de los particulares. En este punto, no se observa un apartamiento de los tradicionales recaudos –verosimilitud en el derecho, peligro en la demora, valoración del interés público- pero si es dable señalar que endureció algunas de sus exigencias. La norma, además, prevé un sistema de medidas a favor del Estado y, como novedades salientes, caben mencionarse: la vigencia temporal de algunas medidas cautelares, la bilateralización del trámite de otras  y la cláusula de la vida digna. 

Esta última, contemplada en el artículo 2 Inciso 2° de la ley 26.854, desempeña un papel de extrema importancia en el nuevo régimen. En concreto, si la acción está dirigida a obtener la protección de alguno de los derechos allí enunciados, se aplica el régimen procesal más benigno. Por tal razón, el requerimiento del informe previo no resultará obligatorio decidir la medida cautelar, la caución podrá ser juratoria y no real o personal, el recurso de apelación que se deduzca tendrá efecto devolutivo y no suspensivo y no estará sometida la medida otorgada al plazo de vigencia. 

La sanción de la Ley de Medidas Cautelares Frente al Estado provocó, en poco tiempo, la aparición diversos trabajos jurídicos donde se analizaron sus previsiones. Una mayoría de voces tuvo consideraciones muy severas frente a la ley sosteniendo, incluso, su inconstitucionalidad e inconvencionalidad  pero también hubo un sector que vio virtudes en la norma, por ejemplo, la consagración de una tutela procesal diferenciada según el derecho que pretenda protegerse y las condiciones económicas sociales de los actores. Detallamos estas producciones en nuestros trabajos que linkeamos a continuación. 

Producciones propias

La Ley de Medidas Cautelares nos interesó académicamente desde el primer momento y fue gracias a la generosa invitación de Carlos Vallefín -Juez de la Cámara Federal de La Plata y docente de Derecho Administrativo en UNLP- que participamos en su libro "Medidas cautelares frente al Estado. Continuidades y rupturas" que editó Ad-Hoc y que salió a la calle en septiembre de 2013. En la obra, participamos con la redacción de capítulo II, que aborda los antecedentes mediatos e inmediatos que llevaron a la sanción de la ley 26.854, y parte del capítulo VII, donde se tratan distintas cuestiones procesales que surgen de su texto.

El libro contó con una recensión a cargo de Guillermo Rizzi que salió publicada en El Derecho.

La producción en torno a la ley 26.854 continuó y promediando poco más de un año de su vigencia, escribimos en Suplemento Medidas Cautelares de Jurisprudencia Argentina acerca de las consideraciones que los Tribunales Federal efectuaron sobre las cláusulas de dicha norma en los casos que les tocó resolver. 

También fuimos invitados por Martín Renato Espinoza Molla a exponer sobre la misma en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Centro y se publicó este resumen de la ponencia en la revista de dicha unidad académica. 

Un punto central de norma en cuestión, como se dijo, es el plazo de vigencia de las medidas cautelares contra el Estado y los interrogantes sobre su constitucionalidad. Por ello, cuando la Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal se expidió, en el caso "Lan Argentina", en sentido favorable a la cláusula escribimos, junto a nuestra querida amiga y compañera de cátedra, María García Urcola, sobre el tópico en DPI. 

También participamos en el libro "Nuevo Estado, nuevo derecho" de la Editorial Infojus, una obra que aborda diversos puntos de la legislación de la última década. El libro consiste en un trabajo colectivo que contó destacados académicos como Raúl Zaffaroni, Osvaldo Guglielmino, Walter Carnota, entre muchos otros y donde participamos con un capítulo titulado "Medidas Cautelares frente al Estado. Descripción y criterios jurisprudenciales sobre la Ley Nacional 26.854".

Más acá en el tiempo, en marzo pasado, se publicó otro trabajo nuestro en Jurisprudencia Argentina. Allí analizamos los medios de impugnación en la Ley Nacional de Medidas Cautelares frente al Estado y salió en el número especial "Recursos Judiciales" de la editorial, dirigido por Ramiro Rosales Cuello.

Algunas producciones ajenas

Muchísimo se ha escrito sobre la norma en cuestión y en nuestros artículos lo hemos tratado de reseñar para aquellos interesados. En este punto, detallamos solo aquellas producciones que, en algún modo, han tenido especial cercanía para nosotros. En esa línea, Pablo Octavio Cabral publicó en Palabras del Derecho, como invitado especial, un análisis sobre las leyes de medidas cautelares y de responsabilidad del Estado a la luz de los principio de progresividad y de prohibición de la regresividad en materia de derechos sociales como contrapunto con el trabajo que Martín Renato Espinosa Molla publicó en DPI sobre el mismo tópico. 

Por otra parte, Francisco Verbic escribió en La Ley sobre la potencial incidencia de la regulación especial de las medidas cautelares contra el Estado en el campo procesos colectivos.


Cierre momentáneo

La Ley Nacional de Medidas Cautelares frente al Estado es una norma de intensa aplicación por los Tribunales Federales del país y constituye una materia de especial análisis por la doctrina. Por ello, seguramente seguiremos abordando este dispositivo legal en lo sucesivo y aprovecharemos este espacio para compartirlo con ustedes. 

José Ignacio López