domingo, 12 de marzo de 2017

Ciudadanía y administraciones públicas ¿Por que no intentar con otras herramientas? A propósito del proyecto de ley Mediación Voluntaria Administrativa de la Provincia del Neuquén.

Por Pablo A. Gutiérrez Colantuono (*)
Invitado especial en Palabras del Derecho


1. Hace tiempo venimos insistiendo en la conveniencia de acercar los instrumentos de las administraciones públicas al sentir ciudadano, especialmente hemos planteado del procedimiento administrativo la necesidad que el mismo sea una herramienta de diálogo y no un mero formalismo para llegar la persona, agotada ciertamente, al control judicial de la actividad administrativa. 

2. El procedimiento administrativo  impugnatorio, como bien es sabido, es una herramienta que al menos en teoría permite peticionar y recurrir  decisiones administrativas que afectan su derechos subjetivos públicos – aún siguen algunas restricciones en materia de legitimación equivocadas a nuestro criterio, como si se tuviese temor a “avalanchas” de reclamos fundados en el simple interés de la legalidad  -. 

En este sentido, el denominado procedimiento administrativo impugnatorio – para diferenciarlo del elemento esencial  “procedimiento”  del acto administrativo -  es una garantía ciudadana. A través de ella se promueven y protegen los derechos de las personas en el ámbito de las propias administraciones públicas generadoras del acto u omisión que lesiona los derechos. Esta falta de independencia e imparcialidad de quién resuelve puede minimizarse al máximo posible si pensamos en el interés general, interés público o bien común como valor superior de nuestras administraciones. Es este interés junto a la búsqueda permanente de la verdad material y no meramente formal en sus actuaciones, aquello que permite a las administraciones revisar sus propias decisiones. 

3. Desde la academia y, fundamentalmente desde los operadores del sistema, hemos de tomar debita nota de la contextualización mayor en que se encuentra esta herramienta ciudadana: es la aplicación concreta de una garantía que brinda contenido y eficacia a los derechos fundamentales y demás derechos contemplados en nuestra constitución y los mas diversos tratados que contienen derechos humanos en sus articulados sean o no de derechos humanos específicamente, en nuestro criterio. 

De allí que esta garantía no puede arrojar la clausura de otra garantía como es el acceso a la justicia con regulaciones de plazos breves de caducidad. Este razonamiento que hemos expuesto hace tiempo debería reflejarse en prácticas administrativas y judicialistas que flexibilicen los plazos de caducidad  existentes en leyes nacionales y algunas provinciales, ya que se trata del “acceso” a la justicia en sentido amplio y no un mero tecnicismo.  

4. Cierto es que el procedimiento administrativo impugnatorio tiene por finalidad ser un instrumento que le permita a las administraciones públicas revisar las diversas decisiones de sus propios órganos tanto de la administración centralizada como descentralizada. Estas decisiones deben ser una exteriorización de la dinámica constitucional y convencional de los derechos humanos,  luego del orden de la ley; en caso de  ser contrarias las decisiones a la constitución, los tratados de derechos humanos o la ley, la máxima autoridad administrativa debe dejar sin efecto esa decisión por cuestiones de juridicidad en sentido amplio. Conecta claramente con el bienestar general que no es más que la realización de aquel mandato ético, constitucional y convencional que es la dignidad de las personas.

5. Cabe resaltar que la garantía de recurrir las decisiones de las administraciones públicas es una herramienta ciudadana  que  permite ejercer de forma gratuita el control social de las decisiones administrativas y no tan sólo promover y proteger los derechos individuales en el asunto administrativo concreto. Es un espacio institucional para prevenir posible conflictos y resolver controversias entre los derechos ciudadanos y el poder – competencias públicas-  sin patrocinio letrado y sin mayores formalismos.  

6. La pregunta del título de estas reflexiones permitió imaginar la alternativa de la Mediación Voluntaria Administrativa. Esta idea ha sido presentada por el Poder Ejecutivo de la Provincia del Neuquén  recientemente  como proyecto de ley a la Legislatura Provincial[1].

¿En que consiste la Mediación Voluntaria Administrativa? 

Consiste en la implementación de un método no adversarial de resolución de conflictos planteados entre los ciudadanos y sus administraciones públicas en la esfera provincial.

Dicho método es de implementación voluntaria para los ciudadanos y obligatoria para las administraciones ante el pedido de aquellos.  La administración puede solicitar un asunto sea sometido a mediación pero este pedido queda supeditado a la aceptación voluntaria por parte de la persona involucrada en el tema pudiendo renunciar en cualquier momento a dicha instancia conciliatoria.  

Se suspenderán los plazos administrativos tanto para impugnar como para adoptar la decisión la administración por el lapso de tiempo que establece el proyecto de ley de duración de la instancia de mediación. Es, lógicamente,  gratuito y llevado a cabo por personas con idoneidad en la materia e independencia de la propia administración. Si se arriba a un acuerdo este es refrendado por decreto del Poder Ejecutivo Provincial;  en caso contrario se reanudan los plazos del procedimiento administrativo tendientes a que la persona logre obtener el acto administrativo que agote la vía administrativa. 

El concepto de la mediación en el ámbito de las administraciones públicas parte de entender que la ciudadanía es capaz de colaborar y participar en la búsqueda de soluciones mancomunadas a cuestiones que la afecten, las que por otro lado, al ser la solución que los involucrados consideren justa, acarrea un mayor nivel de cumplimiento del acuerdo y genera satisfacción con el resultado obtenido.

Los mediadores que coadyuvarán en la búsqueda de la solución, son terceros imparciales, ajenos al conflicto, ello otorga el marco de confianza necesario y el respeto a los principios de neutralidad, imparcialidad y buena fe que rigen a la mediación.

7. El método propuesto fortalece el diálogo entre la ciudadanía y la administración, así como reduce los tiempos necesarios para arribar a la finalización del conflicto, que si se resuelve favorablemente, encuentra una solución y acorta los tiempos que demandaría una solución en instancia judicial.

La mediación pone en valor la actividad preventiva de nuestras administraciones, en tanto actividad permanente, continua, práctica de efectos directos en nuestra ciudadanía que logra eficazmente distender la conflictividad social. Al mismo tiempo descienden los niveles de judicialización de los mismos. Proponemos así migrar del paradigma judicialista del conflicto con nuestras administraciones hacia uno tutelar preventivo dentro de nuestras propias administraciones pero con las debidas garantías del debido proceso, de entre ellas independencia, imparcialidad y  plazo razonable.   

La experiencia puede ser positiva….o no. 

Solo la puesta en valor y concreción de la misma con dispositivos y personas adecuadas podrá arrojar estadísticamente resultados seriamente mensurables. 

De momento ha sido pensada experimentalmente en el ámbito de los recursos y reclamos por ante el Poder Ejecutivo. Con el tiempo y según sea la evolución que registre este mecanismo podrá proyectarse a otras áreas -ministeriales, secretarias, direcciones, entes descentralizados, entre otros - .

8. Esta herramienta es parte de un conjunto  mayor de ideas y dispositivos que pueden contribuir a lograr cambios culturales de la gestión de nuestras administraciones. Para ello es conveniente repensarnos tanto la ciudadanía como  las propias administraciones, encontrando nuevos dispositivos e instituciones con mayores niveles de democratización y permeabilidad en el vínculo ciudadanía-administraciones.

En este sentido hemos sugerido algunas alternativas: I.  Las ONGs: Irrupción en los espacios de gobierno de las organizaciones sociales, de forma tal de amplificar su recorrido social y  territorial pero ahora desde el propio Estado. La mirada fresca, sensible, de escucha, de sensibilización por lo general de las ONGs brinda una flexibilidad y plasticidad distinta a los gobiernos cuyos funcionarios políticos habrán de aprender que el Estado es un estado. Un estado anímico, del sentir, del pensar, del escuchar, del articular de entre otras acciones para luego, sí claro, gestionar. Ello conlleva algunas precisiones necesarias: a. Las ONGs deben primero aceptar el desafío, están acostumbradas muchas de ellas a “luchar contra” el gobierno, y en el esquema que proponemos ellas pasan a integrar un gobierno, ahora es desde el gobierno y no en contra de este. b. Los gobiernos deben desde el espacio estatal ampliar, multiplicar y  apalancar el recorrido social preexistente para impactar las estructuras estatales y desde allí expandirse con mayor fuerza aún hacia la sociedad toda. Con ello es posible “contagiar” la  matriz de sensibilización y lucha por los derechos y deberes propios de cada ONG  a otras áreas de la humanidad y otros sectores sociales. c. Los gobiernos deben revisarse continuamente para auto restringirse en la “tentación” de apropiarse o vaciar las ONGs en vez de amplificar sus trayectos sociales. II. El ecosistema cultural: la escucha a las y los artistas, la mirada hacia y desde su presencia sensible y testimonial de quienes son hacedores de la cultura nos alertan sobre aquello que no debe suceder, de los límites del accionar de todo  gobierno y del propio contenido de las políticas públicas todo ello en sensibilidad y heterogeneidad social. Los hacedores de la cultura son una suerte de “luz roja” que alerta a los gobiernos de qué fronteras no traspasar. III. Banco de pensadores: personas que desde sus ciencias puedan brindar interdisciplinariamente miradas a temas locales y del presente desde una perspectiva universal y temporal distinta.  Los pensadores son en parte las y los intelectuales pero también son aquellas personas activistas sociales que con su escucha, su recorrido y sus sapiencias recogidas desde la experiencia pueden conjuntamente diagnosticar los grandes trazos por dónde camina y caminará nuestra humanidad. La fusión de ideas, valores y  experiencias se convierte en insumo para las posibles políticas públicas. En fin estas tres herramientas junto a cientos de otras que pueda acaso imaginarse, pueden impactar en una gestión de gobierno abierta y sensible de forma tal de refrescarla, renovarla constantemente y con ello legitimarla en términos del sentir ciudadano desde las miradas heterogéneas.

9. Siempre se puede – y debe – pensarse en nuevos dispositivos que respondan a una mirada general del pensar a las administraciones públicas desde otro lugar: cambio cultural de la gestión, de cómo se gestiona, para qué y por qué.  La ley de impersonalidad sancionada en la Provincia del Neuquén ha impuesto la obligación de promocionar los actos y gestos de gobierno sin promover personas, nombres ni cualidad alguna de sus gobernantes. Hace realidad así el diseño republicano de gobierno[2]. La creación de un ministerio de ciudadanía dentro de las estructuras ministeriales clásicas, ha implantado en el corazón “del poder” acciones gestos y miradas ciudadanas novedosas.  

10. Como hemos dicho es tiempo de cambiar la matriz de la gestión de los gobiernos, sus maneras muchas veces de no sentir que el Estado es eso un estado, un Estado de ciudadanía. Y estas herramientas van en tal sentido. Todas ellas pueden agruparse bajo un concepto único: diálogos ciudadanos y control social. Se dialoga desde el poder con la ciudadanía bajo dispositivos que permitan el intercambio fundamentalmente entre quienes piensan distinto. La construcción de puentes de diálogo necesariamente requiere la consciencia suficiente de dialogar con un método y un  fin determinado dentro de la gran superficie temática y procedimental que nos ofrece el basto campo constitucional. Todo dentro de la constitución, nada fuera de ella por cierto. 

El desafío es seguir pensando mecanismos ciudadanos individuales y colectivos de participación e incidencia que sean legitimantes de los  gobiernos legalmente constituidos.

Mientras ello sucede, encontramos en la Mediación Voluntaria Administrativa un mecanismo que acaso pueda ser eficaz en bajar la conflictividad y lograr que nuestras administraciones adquieran mayores niveles de humanidad al resignificarse como hacedoras de las condiciones mínimas que hacen a la dignidad de las personas. 




(*) Director Especialización en Derecho Administrativo Universidad Nacional del Comahue. 
[1] Se puede consultar en la cuenta de twitter @ColantuonoPablo 

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