miércoles, 8 de noviembre de 2017

El proyecto de reformas de la Ley del Ministerio Público viola la Constitución de la Nación

Por  Francisco Junyent Bas (*)
Invitado especial en Palabras del Derecho



I. El rol institucional del Ministerio Público Fiscal.

En estos días la sociedad argentina debate el rol institucional del Ministerio Público Fiscal, aspecto que se “entremezcló” rectius: se “confundió” con la actuación de la Procuradora General y que se ha potenciado con motivo de su renuncia, antecedida de fallos de jueces de primera instancia que no entienden su ubicación como órgano “extrapoder” y su correcta inserción en el esquema constitucional. 

En consecuencia, urgen unas líneas para clarificar algunos aspectos por el bien de la República que todos dicen defender, pero donde se advierte una notable confusión, al grado tal que aún hoy no se comprende adecuadamente la ubicación institucional del Ministerio Público Fiscal.

Así, a partir de la reforma de la Carta Magna de la Nación en 1994, resulta necesario reencausar el debate para comprender en plenitud el rol del Ministerio Público.

Resulta lamentable que no se quiere reconocer la función que le cabe al Ministerio Público en la clásica tríada de Montesquieu, sin advertir que, tal como enseña Sagues , los fiscales tienen la tutela de la legalidad constitucional y el orden público contra actos ilegítimos de todos los otros poderes.

El Ministerio Público se articula y desenvuelve en defensa de intereses que la sociedad considera relevantes, como es el caso de la actuación que le cabe en defensa del estado civil de las personas, en las cuestiones de familia, en el proceso concursal, en la ley de defensa del consumidor y en las causas de incidencia colectiva y obviamente la persecución penal en todas sus etapas.

En una palabra, el Ministerio Público Fiscal se encuentra legitimado, como titular de la acción pública, para preparar, promover y ejercitar la acción judicial en defensa del interés público, es decir, en aquellos casos donde existen valores fundantes de la convivencia social y su ubicación institucional lo colca “ a la par” de los jueces.

II. La función del Ministerio Público.

II. 1. En la búsqueda de su naturaleza 

La doctrina procesalista predica sobre la función judicial que le corresponde al Ministerio Público.

Así, Chiovenda , Carnelutti y Calamandrei ponen de relieve que este órgano “personifica el interés público en el ejercicio de la jurisdicción ante los órganos judiciales” y actúa “mediante acción”, tanto en el ámbito penal como en determinados procesos civiles.

Dicho derechamente, el fiscal es titular de la acción pública y, por ello, goza de plena aptitud para alegar, impugnar y recurrir, sin mengua de ninguno de los derechos que le asisten a las partes procesales.

Calamandrei expresa que todas las atribuciones del Ministerio Público tienden a promover el pronto y regular funcionamiento de los órganos judiciales y su actividad constituye iniciativa, estímulo e impulso de la jurisdicción.

De tal manera, cabe afirmar que sin acción no hay jurisdicción.

Por ello, en el actual sistema acusatorio en materia penal el rol de los fiscales es esencial en orden a la denuncia y/o investigación de los delitos y posterior ejercicio de la acción, mediante la correspondiente imputación y eventual procesamiento, hasta la elevación a juicio oral, operativizando así la potestad punitiva del Estado. 

Va de suyo que tanto en la etapa de investigación penal en primera instancia, como en el debate en el juicio oral ante el Tribunal Oral, el rol acusatorio del Fiscal llega a su máxima expresión, por lo que requiere de la plenitud de sus potestades y total independencia funcional.

En otro orden, la relevancia de la función del Ministerio Público se advierte también si se lee el art. 52 de la ley 24.240 de Defensa del Consumidor, en cuanto lo legitima para intervenir como parte en las acciones de incidencia colectiva, al grado tal que en caso de desistimiento o abandono de las asociaciones legitimadas, la titularidad de la acción será asumida por el Ministerio Público Fiscal en defensa de los intereses colectivos. 

En igual sentido, el contralor de toda cuestión donde se encuentren en juego derechos de incidencia colectiva, requiere para su homologación judicial la intervención ineludible del Ministerio Público Fiscal.

II. 2. La defensa del interés público.

Calamandrei explica que las atribuciones del Ministerio Público son múltiples y heterogéneas, y no se las puede resumir en “una simple fórmula” pues el Fiscal deviene “interviniente necesario”, con el “oficio” de suplir o de controlar en interés de la justicia la iniciativa de las partes privadas y controlar la vigencia de determinados intereses sociales

El Ministerio Público es el encargado de vigilar por la vigencia del derecho objetivo en todos aquellos casos en que la iniciativa de los interesados no es suficiente garantía de dicha observancia; lo cual acaece, en general, en todas las causas sobre relaciones no disponibles, verbigracia, estado civil de las personas, familia, concursos, relación de consumo, es decir, en aquellas casos en que se contemple un interés público e indudablemnete en la persecución penal.

Así, en el ordenamiento jurídico existen intereses de la sociedad o de la colectividad que concurren al reconocimiento de la calidad constitucional del Ministerio Público, y ésta intervención lo convierte en un órgano de "tutela social".

Este rol ha sido clarificado y profundizado a partir de la reforma constitucional de 1994, a punto tal que el Ministerio Público no depende ni del Poder Ejecutivo, ni del Poder Judicial y su función no puede ser delimitada por los jueces, pese a los recientes fallos que denotan una particular confusión en el análisis de la estructura constitucional de los poderes del Estado y por ello, el art. 76 de la ley 27.148 no sólo es constitucional sino que recepta la correcta inteligencia del art. 120 de la Carta Magna.

A nivel nacional, basta leer el art. 120 de la Carta Magna para advertir su rol de “órgano extra poder”, con idéntica jerarquía a la de los otros Poderes del Estado.

III. La independencia constitucional.
III. 1. La vigencia del orden público.

En esta línea, la doctrina ha reformulado la clásica de la división de poderes y reconoce en el Ministerio Público, es decir en el cuerpo de fiscales y en los defensores, una magistratura autónoma con un rol definido institucionalmente. 

De tal modo, resulta necesario distinguir la diversidad de funciones y labores y advertir que su dignidad deviene de la misma vocación de servir a la justicia como hombres de derecho que coadyuban a dar sustento al proceso judicial.

Así, la nueva visión de la estructura orgánica institucional han puesto en claro el nuevo rol del Ministerio Público, y la doctrina enseña que éste tiene una importancia fundamental, pues es el abogado de esa sociedad, es el defensor de esa sociedad ante el Poder judicial, los intereses de ella son los del Ministerio Público Fiscal, no defiende los intereses del Estado ni los de un gobierno en particular, e impulsa la defensa de los intereses generales de la sociedad; "no son mandatarios de mayorías ni minorías electorales, sino representantes de la sociedad en su conjunto, ajeno a los cambios y humores circunstanciales de los partidos que legítimamente disputan el gobierno del Estado”.

En el escenario institucional de la república existe el Ministerio Público Fiscal con el objetivo de propender a la realización del bien común, representando a la sociedad.

El art.120 de la Constitución Nacional ha consagrado al Ministerio Público como “un órgano extrapoder”, dotándolo de autonomía funcional y autarquía financiera, de modo de no quedar sometido a las presiones del Poder Ejecutivo ni del Poder Judicial. 

La gravitación institucional del Ministerio Público ameritaba que fuese dicho órgano el gran defensor de la Constitución, especialmente de los principios que garantizan los intereses generales de la sociedad y constituye el impulso externo para movilizar la función jurisdiccional. 

El texto constitucional le asigna las funciones de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República. 

Así, la defensa de la legalidad implica "promover" la acción pública, es decir, ejercer su facultad requirente, demandando la actuación de la ley cuya aplicación corresponde al juzgador. 

Esta actividad de promoción va enderezada a la defensa de la legalidad, esto es, el requerimiento resulta de carácter jurídico exclusivamente, sin connotaciones políticas de ninguna índole. 

En esta inteligencia, la representación del Ministerio Público es la de la sociedad, como bien lo indica Sagüés , y así se concreta en la ley 24.946, hoy ampliadas y mejoradas por la ley 27.148 en orden al Ministerio Público Fiscal y 27.149, en materia del Ministerio de la Defensa.

III. 2 Principales funciones

En el marco de las principales funciones del Ministerio Público podemos citar las siguientes: 

a) promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad;
b) representar y defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera;
c) promover y ejercer la acción pública en las causas criminales y correccionales, salvo cuando para intentarla o proseguirla fuere necesario instancia o requerimiento de parte conforme las leyes penales;
d) promover la acción civil en los casos previstos por la ley;
e) intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en todos los relativos al estado civil y nombre de las personas, venias supletorias, declaraciones de pobreza;
f) en los que se alegue privación de justicia;
g) velar por la observancia de la Constitución Nacional y las leyes de la República;
h) velar por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal;
i) promover o intervenir en cualesquiera causas o asuntos y requerir todas las medidas conducentes a la protección de la persona y bienes de los menores, incapaces e inhabilitados, de conformidad con las leyes respectivas, cuando carecieren de asistencia o representación legal; fuere necesario suplir la inacción de sus asistentes y representantes legales, parientes o personas que los tuvieren a su cargo; o hubiere que controlar la gestión de estos últimos;
j) defender la jurisdicción y competencia de los tribunales;
k) ejercer la defensa de la persona y los derechos de los justiciables toda vez que sea requerida en las causas penales, y en otros fueros cuando aquellos fueren pobres o estuvieren ausentes;
l) velar por la defensa de los derechos humanos en los establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de que los reclusos e internados sean tratados con el respeto debido a su persona, no sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes y tengan oportuna asistencia jurídica, médica, hospitalaria y las demás que resulten necesarias para el cumplimiento de dicho objeto, promoviendo las acciones correspondientes cuando se verifique violación;
ll) intervenir en todos los procesos judiciales en que se solicite la ciudadanía argentina.
 De allí que la cláusula constitucional señale que la defensa de los intereses generales de la sociedad (no del Estado) está a cargo del Ministerio Público.

IV. La supremacía constitucional del Ministerio Público

La correcta articulación de la Constitución Nacional, arts, 120 y 43 y la legislación relativa a la actuación de los Fiscales en el ámbito nacional, ley 27.148, se sigue que el Ministerio Público tiene acción para deducir, por un lado todo lo relativo a la persecución penal como, por el otro, la defensa de los intereses ambientales, de consumidores y usuarios y de incidencia colectiva en donde se pone en juego el interés de la sociedad toda. 

El Ministerio Público Fiscal promueve la actuación de la justicia en defensa... de los intereses generales de la sociedad, que -como hemos visto- no son los del Estado, ni de los Poderes del Estado en forma individual, aunque puedan coincidir en algunos casos, pues todo el Estado tiene como finalidad el bien común de la sociedad. 

Así, lo explicaron los constituyentes, en la Convención Constituyente del año 1994, cuando destacaron que la nueva articulación constitucional del Ministerio Público implicaba que su representación le permite defender los intereses generales de la sociedad, como son los derechos de incidencia colectiva previstos en el art. 43, Constitución Nacional, lo que significa legitimación procesal para estar enjuicio cuando lo establezcan en forma expresa las leyes o cuando los derechos públicos o los intereses de la sociedad se encuentren desconocidos.

V. El quehacer del cuerpo de fiscales y defensores 

En esta inteligencia, en la Convención Constituyente se señaló entre las funciones más importantes del Ministerio Público Fiscal, "tutelar la ética pública", "atacar las manifestaciones delictivas que ponen en entredicho la credibilidad del sistema democrático", los delitos como el lavado de dinero, tráfico de drogas, "procesos de licitación cuestionables", o la corrupción, la impunidad, cuidar la ética y la moral y restablecer los valores que constituyen nuestra nacionalidad, o que promoverá las causas penales por enriquecimiento ilícito de los funcionarios, "...solo los fiscales independientes pueden hacer valer la equiparación inmediatamente operativa que realiza el art. 36 de la Constitución Nacional entre la corrupción y la traición a la patria . 

Los integrantes del Ministerio Publico deben privilegiar la defensa de la Constitución, y los intereses generales de la sociedad, tengan o no norma jurídica que los tipifique pues, puede decirse con toda certeza que son "los abogados de la sociedad”, articulados institucionalmente para la defensa de los intereses generales.

De tal modo, no cabe ninguna duda que la nueva ubicación institucional del Ministerio Público Fiscal, no sólo lo convierte en un magistratura autónoma de idéntica jerarquía a los jueces, sino que le impone un rol específico como titular de la acción pública, tanto en materia penal como civil, es decir, en aquellos aspectos en que están en juego los intereses de la sociedad y están equivocados quienes piensan que puede modificarse su rol sin respetarse la Carta Constitucional.

Cabe reiterar que el Ministerio Público es un órgano de tutela social, pues el interés que lo guía es el que se observe la ley, gozando en el ejercicio de su función, de plena independencia funcional. 

Como se puede advertir, es la tutela del denominado “orden público constitucional” el que exige que no se limite la intervención del Poder Fiscal confinada a la jurisdicción represiva. Su ámbito de actuación es mucho más amplio. Más intenso. 

En definitiva, la convivencia social requiere un Ministerio Público activo y con un rol institucional definido, que no puede ser desvirtuado legalmente con reformas que lo “colocan” al arbitrio de mayorías electorales y de esta forma violan la ponderación equlibrada del los arts. 43 y 120 de la Carta Magna.




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(*) Doctor Honoris Causa de la Universidad San Pablo Tucumán. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Fiscal de Cámara Civil y Comercial. Profesor Titular Plenario de Derecho Concursal en la UNC. Profesor de posgrado de diversas universidades del país. Premio Academia Nacional de Derecho de Córdoba 1998. Distinción académica Ut portet nomen meun coram gentibus, de la Facultad de Derecho en la UNC. Autor de numerosos libros y de artículos en diversas revistas de su especialidad. Disertante en universidades e instituciones jurídicas. Ex Juez concursal de la Ciudad de Córdoba. Director del Instituto de Estudios de la Magistratura de la Asociación de Magistrados de la Provincia de Córdoba. Presidente Honorario de la Fundación para el Estudio del Derecho Concursal y la Empresa en Crisis, Pablo Van Nieuwenhove, Tucumán. Ex Director del Departamento de Derecho Comercial de la Facultad de Derecho en la UNC. Profesor Honorario de la Universidad Aconcagua, Mendoza. Director del Semanario Jurídico de Comercio y Justicia. Investigador Categoría 1 por la Coneau en el ámbito universitario.

1 comentario:

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