miércoles, 19 de diciembre de 2012

El fallo "Montes de Oca": apuntes sobre el principio del informalismo en el Derecho Administrativo


Por Alan Córdoba
Invitado especial en Palabras del Derecho



EL PLANTEO DEL FALLO.

Las actoras, por apoderado, promueven demanda contenciosa administrativa contra la Municipalidad de Magdalena a fin de solicitar la anulación de las resoluciones del 2871271995, por las cuales se dispuso que no se les renovaría su designación como personal temporario jornalizado, y las de fecha 11/09/1995 y 12/09/1995 que rechazaron los recursos de revocatoria que fueran interpuestos por las mismas.
Piden estas la reincorporación en el cargo, el pago de las remuneraciones de percibir con mas actualización monetaria e intereses hasta su reingreso y reclaman reparación por el daño moral sufrido.
Corrido el traslado de ley, se presenta la municipalidad de Magdalena, contestando la demanda y oponiéndose en ella a la admisibilidad de la pretensión de la actora,  y contesta la demanda solicitando su rechazo con costas.
En su contestación de demanda, la municipalidad se opone, como ya la mencionamos, a la admisibilidad de la pretensión, afirmando que con ella se impugnan resoluciones que han quedado firmes por haberse omitido la tempestiva deducción de los recursos con las formalidades exigidas por la ordenanza general 267/1980 de Procedimiento Administrativo Municipal (O.G 267/1980).
Seña que para ser admisible el recurso de revocatoria, este debe fundarse por escrito e interponerse dentro de los diez días ante la autoridad que pronuncio el acto atacado (Art. 89 O.G. 267/1980).
De las actuaciones administrativas acompañadas a la causa surge ue las actoras, al ser notificadas de la decisión del intendente de no renovarles sus designaciones, presentaron las mencionadas notas calificadas como recurso de revocatoria.
Como asi también el 15 y 16 de abril de 1996 ampliaron los fundamentos de cada pretensión y solicitaron pronto despacho.
Asi mismo, previo dictamen de la Asesoría Letrada del municipio, la Municipalidad rechazo, mediante las ya referidas resoluciones de los días 11/09/1996 (el de Zapiola ) y 12/09/1996 (el de Montes de Oca) las impugnaciones que ellas habían efectuado.
En oportunidad de contestar el traslado sobre la oposición a la admisibilidad, las demandantes, se remitieron a los argumentos expuestos en su escrito de inicio, donde afirman que los recursos presentados contienen una clara y expresa censura del acto cuestionado, en función de lo que entendieron era una afectación a la estabilidad invocada.
Agregan que al tiempo de dictarse los actos desestimatorios, habían ampliado y especificado las razones por las cuales consideraban que gozaban de estabilidad en sus empleos.
La municipalidad de Magdalena asienta su reparo a la admisibilidad de la pretensión, en el consentimiento  de los actos separativos que se derivaría de la ausencia de fundamentación suficiente en los recursos administrativos (argumento que surge del Art. 90 de la O.G. 267/1980).-

EL PRINCIPIO DE “INFORMALISMO” INVOLUCRADO EN LA DOCTRINA DEL FALLO:

Conforme lo establece Cassagne el procedimiento administrativo suele contener en los ordenamientos positivos una serie de principios de carácter general que hacen a la propia función del procedimiento, a las características que demanda la actividad administrativa para poder realizarse con eficacia y a la debida defensa del status del administrado durante el tramite procesal.
La fuente de estos principios es tanto la constitución nacional (V.gr. el el debido proceso adjetivo) como ley formal y material (por ejemplo: celeridad, economía procesal, sencillez, informalismo, etc).
El principio de INFORMALISMO que se concibe siempre a favor del administrado, tiende a que este puede lograr, superando los inconvenientes de índole formal, el dictado de una decisión legitima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la administración.
Este principio permite que se excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que pueden cumplirse.
Las formas no esenciales comprenden desde las llamadas irregularidades intrascendentes que no provocan vicio alguno hasta los defectos formales que impliquen una nulidad relativa. En cambio, la existencia de vicios de forma que configuran la nulidad, no pudiendo excusarse el cumplimiento de los requisitos formales exigidos.
Por aplicación de este principio cualquier duda que se plantee en el curso del procedimiento referidas a las exigencias formales (computo de plazos, legitimación, decidir si el acto es definitivo o de mero tramite, calificación de los recursos, etc) debe interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad del recurso.
Al propio tiempo que en el procedimiento administrativo se exigen las formas requeridas para cada tipo de acto, no tienen cabida en el mismo aquellas formas creadas por la rutina burocratica o transplantadas del proceso judicial civil o penal.
La CSJN ha dicho que frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo resulta “incongruente negar en el lo que esta permitido en el ámbito de la justicia”.

EL PRINCIPIO DE INFORMALISMO O FORMALISMO MODERADO ABORDADO A TRAVES DEL VOTO DEL JUEZ SORIA (voto mayoritario)

El Juez Soria, al fundamentar su voto, expresa que la aplicación cel principio de informalismo o formalismo moderado a favor del interesado en el tramite administrativo (doct. Arts. 39 primer párrafo, 69, 75, 88 y concordantes de la O.G 267/1980) permite soslayar los reparos formales opuestos a la admisibilidad de la pretencion.
Como es sabido, aquel principio, que salvaguarda la debida defensa de los derechos que el art. 15 de la Constitución provincial asegura en todo procedimiento administrativo, posibilita, además, la subsanación de defectos formales en que puedan incurrir los administrados, para dar primacía a la verdad jurídica objetiva y a la legalidad objetiva (doct. causas B. 48.137, “Verdún”, sent. de 20‑III‑1984, “Acuerdos y Sentencias”, 1984‑I‑10; B. 52.262, “Solanas”, sent. de 1‑X‑1991, “Acuerdos y Sentencias”, 1991‑III‑424; B. 55.910, “Llorente Hnos.”, sent. de 28‑IV‑1998, D.J.B.A., 155‑283; entre muchas otras).
Cierto es que su aplicación reconoce limitaciones, particularmente en materia recursiva (v. gr. art. 74, O.G. 267/1980), mas también parece incuestionable que, cuando se trata de ponderar la completitud argumental del recurso y éste satisface mínimas exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, parece razonable abrir paso a la dispensa formal (doct. causa B. 52.642, “Silva de Oleastro”, sent. de 25‑IX‑1990) en vez de favorecer el temperamento más riguroso, que inhibe la revisión de la cuestión material controvertida por el interesado.
Solución que, en la especie, se impone sin hesitaciones a poco que se repara en las siguientes circunstancias coadyuvantes: (i) las presentaciones efectuadas por las recurrentes, si bien escuetas y genéricas, eran fácilmente inteligibles en cuanto al motivo y propósito que las sustentaba; (ii) las recurrentes no contaron con asistencia profesional en sede administrativa, y, (iii) de la admisión de la eficacia impugnativa de tales presentaciones recursivas, depende la procedibilidad de la acción judicial ulterior. De allí que en este punto también cobre virtualidad, en apoyo de la solución propiciada, el principio in dubio pro actione o favor actionis (C.S.J.N., Fallos 311:689; 312:1017; 312:1306; entre otros; esta Suprema Corte, Causa B. 51.979, “Choix”, sent. de 21‑VI‑2000) que se halla comprendido en la amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que fluye del citado art. 15 de la Constitución de la Provincia.
Las interesadas expresaron en forma indubitable y en tiempo oportuno su voluntad de cuestionar el acto recurrido. Objetaron el obrar municipal, al manifestar que se consideraban amparadas por una situación subjetiva estable. Posteriormente, junto con el pronto despacho de sus presentaciones, ampliaron los fundamentos (fs. 10 y 19 del exp. adm. cit.) del planteo primigenio

DOCTRINA QUE SURGE DE LA SENTENCIA:

Si bien la aplicación del principio de informalismo o formalismo moderado reconoce limitaciones, particularmente en materia recursiva, resulta también incuestionable que, cuando se trata de de ponderar la completitud del recurso y este satisface mínimas exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, es razonable abrir paso a la dispensa formal en vez de favorecer el temperamento mas riguroso que inhibe la revisión de la cuestión material controvertida por el interesado.

OPINION DE LA MAYORIA Y LA MINORIA:

A la primera cuestión que se planteo: ¿ Es fundada la oposición a la admisibilidad de la pretencion?
El juez Soria: voto, por la negativa. Considero que la apuntada falencia, no fue absoluta por lo cual no llega a enervar la eficacia impugnativa de los recursos interpuestos. Descartando pues, la configuración de un supuesto de consentimiento del acto administrativo como alude la demandada municipalidad.
La aplicación del principio de informalismo o formalismo moderado a favor del interesado en el trámite administrativo (doct. arts. 39 primer párrafo, 69, 75, 88 y concordantes de la O.G. 267/1980) permite soslayar los reparos formales opuestos a la admisibilidad de la pretensión.
salvaguarda la debida defensa de los derechos que el art. 15 de la Constitución provincial asegura en todo procedimiento administrativo, posibilita, además, la subsanación de defectos formales en que puedan incurrir los administrados, para dar primacía a la verdad jurídica objetiva y a la legalidad objetiva (doct. causas B. 48.137, “Verdún”, sent. de 20‑III‑1984, “Acuerdos y Sentencias”, 1984‑I‑10; B. 52.262, “Solanas”, sent. de 1‑X‑1991, “Acuerdos y Sentencias”, 1991‑III‑424; B. 55.910, “Llorente Hnos.”, sent. de 28‑IV‑1998, D.J.B.A., 155‑283; entre muchas otras). Cierto es que su aplicación reconoce limitaciones, particularmente en materia recursiva (v. gr. art. 74, O.G. 267/1980), mas también parece incuestionable que, cuando se trata de ponderar la completitud argumental del recurso y éste satisface mínimas exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, parece razonable abrir paso a la dispensa formal (doct. causa B. 52.642, “Silva de Oleastro”, sent. de 25‑IX‑1990) en vez de favorecer el temperamento más riguroso, que inhibe la revisión de la cuestión material controvertida por el interesado. Solución que, en la especie, se impone sin hesitaciones a poco que se repara en las siguientes circunstancias coadyuvantes: (i) las presentaciones efectuadas por las recurrentes, si bien escuetas y genéricas, eran fácilmente inteligibles en cuanto al motivo y propósito que las sustentaba; (ii) las recurrentes no contaron con asistencia profesional en sede administrativa, y, (iii) de la admisión de la eficacia impugnativa de tales presentaciones recursivas, depende la procedibilidad de la acción judicial ulterior. De allí que en este punto también cobre virtualidad, en apoyo de la solución propiciada, el principio in dubio pro actione o favor actionis (C.S.J.N., Fallos 311:689; 312:1017; 312:1306; entre otros; esta Suprema Corte, Causa B. 51.979, “Choix”, sent. de 21‑VI‑2000) que se halla comprendido en la amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que fluye del citado art. 15 de la Constitución de la Provincia.
Las interesadas expresaron en forma indubitable y en tiempo oportuno su voluntad de cuestionar el acto recurrido. Objetaron el obrar municipal, al manifestar que se consideraban amparadas por una situación subjetiva estable. Posteriormente, junto con el pronto despacho de sus presentaciones, ampliaron los fundamentos (fs. 10 y 19 del exp. adm. cit.) del planteo primigenio. Ello puso en evidencia una clara conducta de las recurrentes orientada a la impugnación de los actos del Intendente municipal.
Por las consideraciones anteriores, no puede prosperar a oposición a la admisibilidad de la pretensión realizada por la autoridad demandada.
Los señores jueces doctores de Lázzari, Negri, Roncoroni, Hitters y Genoud, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron a la primera cuestión en el mismo sentido.
A la segunda cuestión planteada, ¿Corresponde hacer lugar a la pretensión?
El juez Soria dijo: la demanda no puede prosperar, por los fundamentos que paso a exponer.
Ha quedado suficientemente acreditado en autos que las actoras fueron designadas por el municipio demandado como “personal jornalizado”. Ellas integraban en consecuencia, la planta temporaria, conforme lo dispuesto por el art. 16 de la Ordenanza 510/1988 de la Municipalidad de Magdalena (v. fs. 3, 7 y 7 vta. exp. adm. 4070‑314/1996; fs. 1, 2 de esta causa).
 A su vez, la Ordenanza 510/1988 supedita el pase del citado tipo de personal a la planta permanente, a la existencia de vacantes presupuestarias (art. 5º de la Ord. cit.). Tal circunstancia no ha sido acreditada en autos por las actoras, sobre quienes pesaba la carga de probar las afirmaciones contenidas en la demanda (arts. 25, C.P.C.A.; 375, C.P.C.C.).
Por otra parte, la antigüedad en el nombramiento de las actoras en carácter de personal temporario, no era computable a los fines de adquirir la estabilidad que prescribe el art. 5º inc. a) del Estatuto aplicable. Su situación laboral, por el contrario, se hallaba alcanzada por lo dispuesto en el art. 90 de dicho cuerpo normativo.
Así las cosas, la decisión del municipio de no prorrogar las designaciones se encuadra debidamente en lo prescripto por el art. 103 de la Ordenanza 510/1988 en tanto establece que dicho personal “...podrá ser dado de baja...cuando razones de servicio lo aconsejen”.
De la reiterada jurisprudencia de esta Corte se desprende, como regla general, que el personal de planta temporaria ‑v. gr. agentes mensualizados y jornalizados‑ participa de un status de excepción, no poseyendo más derechos que los previstos, en modo expreso o razonablemente implícito, del régimen jurídico que ha disciplinado su incorporación y desempeño en la relación de empleo (causas B. 49.724, “Acuerdos y Sentencias”, 1987‑II‑421; B. 49.890, “Villalba”, “Acuerdos y Sentencias”, 1987‑III‑298; B. 50.547, “Acuerdos y Sentencias”, 1988‑II‑324; B. 51.827, “Palacios” y B. 51.829, “Agüero”, ambas sents. del 16‑XI‑1993 y especialmente B. 54.222, “Páez”, sent. del 11‑III‑1997, similar a la presente).
En el marco establecido por su condición jurídica de agentes de planta temporaria, las actoras no han podido consolidar una relación de empleo estable ni aspirar a ejercer un derecho a ella por transformación de la prexistente situación de revista. Por tal razón, deviene impropio contar el tiempo de servicios que han prestado bajo tal régimen, a los fines del cumplimiento del plazo de seis meses fijado por el art. 5 de la referida Ordenanza 510/1988 (v. causa B. 54.222 cit.).
Cabe concluir, pues, que la no renovación o extinción de la relación laboral examinada en autos, fue realizada válidamente, de acuerdo a la previsión contenida en el art. 103 del citado texto estatutario.
Ello evidencia, en definitiva, que a las actoras Zapiola y Montes de Oca no les asiste el derecho invocado en sus pretensiones, lo cual determina la improcedencia sustancial de la demanda (arts. 1º y 28 inc. 3, C.P.C.A. y su doctrina).
El señor Juez doctor de Lázzari, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votó la segunda cuestión por la negativa.               
A la misma cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo: Discrepo con los votos que me preceden. Conforme surge de las constancias de la causa, ambas actoras prestaron servicios en el Hospital Subzonal de Agudos de Magdalena, en carácter de personal jornalizado.
Dicha relación se mantuvo desde septiembre de 1987 hasta diciembre de 1995 en el caso de una de las coactoras, y desde octubre de 1987 hasta diciembre de 1995 en el otro caso.
Ambas desarrollaron las tareas y funciones asignadas de manera regular e ininterrumpida.
Estas circunstancias fácticas no se corresponden con las valoradas para sentenciar en los autos “Páez, Miriam contra Municipalidad de Magdalena”, B. 54.222 en el que hubo sólo un año de prestación de servicios desde la designación hasta la cesantía.
En el caso de autos, el lapso de 8 años de desempeño como personal temporario, fue útil a los efectos de adquirir el derecho a permanecer en su respectivo empleo, toda vez que, reiterando la posición que sostuviera en causas anteriores (ver mi voto en causas B. 49.890, “Villalba”, sent. del 11‑VII‑1987, B. 50.547, “Zaragoza”, sent. del 31‑V‑1988) tales designaciones generan bajo determinadas circunstancias ‑como la de autos‑ una situación que resulta asimilable a la del personal estable.
Y si bien no cabe duda que el derecho a la estabilidad en el empleo público no posee carácter absoluto, las normas reglamentarias no pueden llegar a alterarlo, lo que sucede con su aniquilamiento sustancial; principio éste que resulta enteramente aplicable en situaciones en que la garantía de estabilidad pretende ser desconocida mediante una conducta irrazonable y abusiva de la autoridad municipal. Por ello Voto por la afirmativa.             
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Roncoroni dijo: Por idénticos fundamentos adhiero al voto del señor Juez doctor Soria y doy el mío por la negativa. Sin perjuicio de ello es dable señalar que no es aplicable a la relación laboral de las actoras con el municipio, el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo, conforme el art. 2 inc. a) de la ley 20.744, por ellas invocado.
En segundo lugar entiendo que si es aplicable al caso el precedente citado B. 54.222 “Páez, Miriam contra Municipalidad de Magdalena”, pues de las sucesivas prórrogas no puede nacer un mejor derecho, en virtud que en cada una de ellas el personal consintió seguir su relación laboral como temporario jornalizado, al no haberse opuesto reclamando su incorporación a la planta permanente, mucho menos en el caso de la agente Zapiola que consintió un cambio de tareas y destino en el año 1992 (fs. 15 y 16).
En tercer lugar que no todos los agentes de la administración alcanzan el derecho a la estabilidad precisamente por ser atribución de los organismos determinar la cantidad de vacantes en cada una de las plantas (Permanente con estabilidad ‑en algunos regímenes también hay sin estabilidad‑ y Temporaria, que no la tiene).
La ley 11.757 Estatuto para el Personal municipal (B.O. 2‑II‑1996), si bien posterior al cese, nos indica en su sección segunda capítulo segundo que siguen aun vigentes la diferencia de plantas y la limitación de derechos para los temporarios.
Los señores jueces doctores Hitters y Genoud, por los fundamentos del señor Juez doctor Soria, votaron a la segunda cuestión por la negativa.

CONCLUSION

En el fallo analizado, se observa que es admitida la pretensión de la parte actora y que además se garantiza el principio de formalismo moderado, que amen de reconocer limitaciones, especialmente en materia de recursos, resulta incuestionable que, cuando se trata de ponderar la completitud argumental del recurso y este satisface mínimas exigencias en orden al motivo del rechazo al acto recurrido, es razonable abrir paso a la dispensa formal a favor del interesado. Sin embargo, la demanda interpuesta es rechazada debido a que, la no renovación o extinción de la relación laboral fue realizada válidamente, debido a que la parte demandante no gozaba no gozaba de una relación de empleo estable.
En cuanto a la aplicación del principio de formalismo moderado en si mismo se aplican por varios motivos que a continuación se expresan:
Por un lado hay que tener en cuenta que la parte actora no contaba con asistencia profesional en sede administrativa de allí que cobre virtualidad el principio in dubio pro actione o favor actionis (C.S.J.N., FALLOS 311:689; 312:1017; 312:1306; entre otros; esta Suprema Corte, causa B. 51.979, “Choix”, sent. De 21-VI-2000) que se halla comprendido en la amplia regla de accesibilidad jurisdiccional que fluye del art. 15 de la Constitución de la Provincia de Bs. As. Vemos que el raigambre constitucional de este principio juega aquí un rol fundamental dándole mayor énfasis al mismo.
Aparece además otro principio que complementa al de “formalismo moderado” que es la “búsqueda de la verdad objetiva” toda vez que se posibilita la subsanación de los defectos formales en que incurran los administrados.
Y por sobre todo se entiende que la CSJN da primacía a dos fines fundamentales, la búsqueda de la verdad por un lado, garantizándole el acceso a la jurisdicción a los administrados, permitiendo así la protección de un interés jurídicamente protegible y por otro dar seguridad jurídica a todo un sistema. No nos olvidemos que la administración se debe también al bienestar publico en general, representa mas que el ejercicio de un derecho particular (fiorini) vemos claramente que en este caso la SCBA intento encontrar un equilibrio entre estos dos intereses.

BIBLIOGRAFIA:
- Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, Montes de Oca, Beatriz Emma y otra contra Municipalidad de Magdalena. Demanda contencioso administrativa. Sentencia del 1o de Septiembre de 2003.
-Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, Buenos Aires, ed. Lexis Nexis, 2002, 7° ed. Actualizada, tomo II, pag. 529.
-Fiorini, Bartolomé, “Manual de Derecho Administrativo” cit, 2da parte. Ps 955 y 987.


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