La reforma constitucional de 1994 admitió la tutela de los derechos de incidencia colectiva, la Corte Suprema delimitó la fisonomía de las acciones colectivas en un fallo señero y luego reglamentó algunos de sus principales aspectos pero la voz del Congreso sigue ausente. Un breve panorama actual de estas importantes herramientas procesales.
Hace 23 años que el constituyente estableció la posibilidad de tutelar los derechos de incidencia colectiva. Se consignó allí, en el artículo 43 de la Constitución, que podía se iniciar acción de amparo "contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización".
Esta trascendente cláusula reconoció la defensa de los derechos de incidencia colectiva, herramienta que dio inicio a un intenso desarrollo, que aún estamos transitando, sobre los procesos colectivos en nuestro derecho.
Los procesos colectivos constituyen singulares herramientas, por la cuales determinados actores sociales -como puede ser organismos públicos, ONG, asociaciones civiles e, incluso, ciudadanos en particular- puede llevar a sede judicial y representar a grandes grupos de personas que comparten una misma situación fáctica o jurídica y que, justamente por eso, cuentan con una pretensión homogénea frente al autor del acto u omisión que genera el daño.
Las características definitorias de este tipo de procesos -señala el especialista de la materia Francisco Verbic- son dos.
"La primera es que el representante que promueve la acción judicial (estos actores sociales a que hacía referencia) no es elegido por el grupo ni por sus integrantes, sino que se autodesigna como tal. La segunda es que, al menos como regla, los resultados de su accionar beneficiarán con cualidad de cosa juzgada (esto es, con carácter inmutable) a todo el grupo que eligió representar".
Se trata de un tipo de proceso asociado con las denominadas acciones de clase del derecho norteamericano que tuvieron como principal finalidad suministrar un remedio para indemnizar daños relativamente pequeños abriendo así la posibilidad de acceder a los tribunales a personas que, probablemente, no hubieran acudido a defender sus derechos a través de una acción individual. Pero a partir de los años sesenta y setenta comenzó un proceso de transformación que, sin hacerles perder su finalidad originaria, la amplió a nuevos horizontes, como la protección de derechos civiles u otros asuntos de interés público.
En nuestro país, la tutela colectiva fue encontrando una evolución que va desde el reconocimiento constitucional en 1994 hasta la reglamentación que, en forma pretoriana, viene llevando adelante la Corte Suprema y la sonora ausencia de la voz integral del Congreso de la Nación.
Solo existen regulaciones parcializadas y dispersas que ordenan algunos aspectos de los procesos colectivos, por caso, la Ley de Defensa del Consumidor, la Ley General del Ambiente, la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal, entre otras. Lo que no contamos es con una legislación adecuada que discipline, en forma sistemática, las diversas incidencias y particularidades que representan este singular tipo de acciones.
Solo existen regulaciones parcializadas y dispersas que ordenan algunos aspectos de los procesos colectivos, por caso, la Ley de Defensa del Consumidor, la Ley General del Ambiente, la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal, entre otras. Lo que no contamos es con una legislación adecuada que discipline, en forma sistemática, las diversas incidencias y particularidades que representan este singular tipo de acciones.
Halabi: un fallo medular
Cuando Ernesto Halabi accionó contra la "Ley Espía" no se imaginaría que su apellido pasaría a ser sinónimo de acciones colectivas.
Ocurría que, más allá del reconocimiento constitucional, los derechos de incidencia colectiva constituían un concepto que no tenía una precisa definición jurisprudencial y los jueces oscilaban sobre el punto.
Halabi, un abogado porteño, promovió una acción de amparo contra la ley 25.873 y su decreto reglamentario que permitía la grabación de las conversaciones telefónicas de todos los ciudadanos sin orden judicial y su posible utilización por el Poder Judicial o el Ministerio Público.
Las instancias inferiores aceptaron que este abogado podía representar a un colectivo de personas y así llegó al máximo tribunal, quien aprovechó la ocasión para dar precisiones sobre este tipo de acciones.
La Corte, en 2009, clasificó los derechos en tres categorías: a) individuales, ejercidos por su titular, b) de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y c) de incidencia colectiva que tienen por objeto intereses individuales homogéneos.
Son los primeros los que encuentran cauce en la tradicional acción de amparo. Los segundos, a diferencia de los anteriores, son ejercidos por el Defensor del Pueblo, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el propio afectado. En último lugar, los terceros, estarían conformados por aquellos derechos "personales o patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y la competencia, de los derechos de usuarios y consumidores y los derechos de sujetos discriminados, en cuyo caso, existe un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y, por lo tanto, es identificable una homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que hace a la prueba del daño"
Esta última categoría fue donde el tribunal delimitó sus contornos e, incluso, la nominó como “acción colectiva en tutela de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos” (Cons. 14°). Consignó allí que sus requisitos son:
1) Se debe verificar la precisa identificación del grupo o colectivo afectado, la idoneidad de quien pretenda asumir su representación y la existencia de un planteo que involucre, por sobre los aspectos individuales, cuestiones de hecho y de derecho que sean comunes y homogéneas a todo el colectivo.
2) Se debe resguardar el derecho de la defensa en juicio, de modo de evitar que alguien pueda verse afectado por una sentencia dictada en un proceso en el que no ha tenido la posibilidad efectiva de participar.
3) Se debe arbitrar un procedimiento apto para garantizar la adecuada notificación de todos aquellas personas que pudieran tener un interés en el resultado del litigio, de manera de asegurarles tanto la alternativa de optar por quedar fuera del pleito como la de comparecer en él como parte o contraparte.
4) Se deben implementar adecuadas medidas de publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición de procesos colectivos con un mismo objeto a fin de aventar el peligro de que se dicten sentencias disímiles o contradictorias sobre idénticos puntos.
El pronunciamiento de la Corte importó la precisión de puntos en los cuales la jurisprudencia oscilaba y, consecuentemente, provocó un aumento de los planteos colectivos a lo largo de todo el país.
También en "Halabi", el máximo tribunal instó al legislador nacional a sancionar una norma que regule la materia y facilitar el acceso a la justicia pero, hasta hoy y pese a algunos proyectos presentados por diversos legisladores, no se ha cumplido con esa manda.
La iniciativa de la Corte: reglamentación y registro
El máximo tribunal advirtió, en septiembre del 2014 en el caso Municipalidad de Berazategui, sobre "un incremento de causas colectivas con idénticos o similares objetos que provienen de diferentes tribunales del país", generando un "dispendio jurisdiccional y el riesgo cierto de que se dicten sentencias contradictorias y de que las decisiones que recaigan en uno de los procesos hagan cosa juzgada respecto de las planteadas en otro".
Ante ello, tomó una medida de central importancia: creó un registro de acciones colectivas para el Poder Judicial de la Nación por medio de la Acordada 32/2014 en octubre de ese año. En dicho registro se estableció que deben inscribirse todos los procesos de esa naturaleza que tramiten ante los tribunales del país”.
Casi dos años más tarde, en 2016, la Corte, a través de la Acordada 12/2016, aprobó el “Reglamento de Actuación en Procesos Colectivos”, que fija reglas que ordenan el trámite de este tipo de procesos en los tribunales nacionales y federales de todo el país, a fin de asegurar la eficiencia práctica del Registro Público de Procesos Colectivos, creado en 2014.
A su vez, más allá de la producción reglamentaria, el máximo tribunal post-Halabi fue ofreciendo algunos postulados jurisprudenciales sobre este tipo de procesos. En ese orden, solo a modo de mención, reafirmó la posibilidad de que una asociación pueda iniciar demandas colectivas en defensa de los derechos de los usuarios y consumidores (PADEC, 2013 y Consumidores Financieros, 2014), la delimitación de la clase con base en los recursos para acceder a la justicia (CEPIS, 2016), la necesidad de que los jueces verifiquen con rigurosidad el cumplimiento de los requisitos de existencia de los procesos colectivos (Abarca, 2016), la tutela judicial preferencial a los consumidores en las relaciones contractuales en base a su desigualdad estructural (PADEC c Bank Boston, 2017), entre otros.
Un análisis cuantitativo demuestra el notable incremento de este tipo de acciones en nuestros tribunales y la observación también exhibe la aplicación desigual por parte de los operadores judiciales de las reglas que rigen la materia, cuando no un desconocimiento de ellas, lo que deriva en la necesidad de profundizar los desarrollos sobre el tópico.
Tramitan en el Poder Judicial de la Nación -Fuero Nacional y Federal de todo el país- unos 927 procesos colectivos. La cifra surge del muestreo recabado del Registro de Acciones Colectivas de la Corte Suprema de Justicia.
El fuero que más procesos tiene anotados es, por lejos, el Fuero Nacional en lo Comercial de la Capital Federal con 645. Luego le sigue el Fuero Federal de La Plata con 79 y el Fuero Civil y Comercial Federal de la Capital Federal completa el Top 3.
El exponencial incremento de los planteos colectivos, hoy moneda corriente en los diversos tribunales del país, es un potente dato que exige acción de los diversos actores implicados a los fines de fortalecer estas importantes herramientas procesales.
A través de los procesos colectivos se efectúa un control judicial que va desde un sinnúmero de cuestiones en las relaciones de consumo hasta las políticas públicas implementadas por nuestras autoridades. Un mero muestreo por las acciones existentes comprueba esta afirmación y reafirma la necesidad de avanzar en una adecuada legislación.
Un importante trabajo en esa dirección es el Anteproyecto de Ley de Procesos Colectivos redactado por los profesores Leandro J. Giannini, José M. Salgado y Francisco Verbic de la Universidad Nacional de La Plata. Un texto que se elaboró, a su vez, con el aporte del documento “Propuesta de Bases para la Discusión de un Proyecto que Regule los Procesos Colectivos” en el que trabajaron, además de los nombrados, Caren Kalafatich, Alejandro Pérez Hazaña, Dante Rusconi, Matías A. Sucunza, Matías R. Tau y M. Carlota Ucin.
A modo de cierre
La tutela colectiva tiene en nuestro derecho reconocimiento constitucional desde hace más de dos décadas pero su desarrollo aún está en pleno proceso. La Corte Suprema ha hecho importantes avances en la materia desde el fallo "Halabi" del 2009 hasta la iniciativa reglamentaria que adoptó.
Más allá de ello, las pautas en materia de procesos colectivos muestran, en la práctica, una desigual aplicación por los tribunales federales del país. A lo que debe adicionarse, las imprevisiones o vacios que cuenta la referida reglamentación.
El silencio más atronador es el del Congreso que, pese la importancia del tema y la exhortación del máximo tribunal, no ha legislado integralmente en la materia para dar pautas precisas que regulen este tipo de procesos. El legislador federal debe cumplir su misión para asegurar el acceso a la justicia de los ciudadanos.
Los aportes de la doctrina deberán ser tenidos en cuenta para resolver esa mora legislativa dado que este tema ocupa un lugar preferencial en las agendas de las escuelas de derecho y otros espacios académico jurídicos. Otro tanto respecto de las asociaciones y actores que ha sido protagonistas en diversos planteos judiciales y, desde luego, de la ciudadanía en general. Se necesita un amplio proceso de debate para arribar a una regulación conveniente.
Los procesos colectivos en el país son un importante camino que los operadores jurídicos venimos transitando y en el que aún nos queda mucho por recorrer. A seguir avanzando.
José Ignacio López
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(*) Datos actualizados al 15 de septiembre de 2017. Fuente: Registro de Procesos Colectivos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Muy buena y concreta tu introducion al tema.felicitaciones.
ResponderEliminarExcelente y de mucha ayuda!
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