La Corte Suprema de Justicia, a través de la Acordada 4/2018 y en instancia de superintendencia, rechazó la denominada "transformación" de jueces naciones (ordinarios) en federales. La decisión, cuya importancia es central a nivel institucional, resaltó que dicha maniobra –proyectada por el Poder Ejecutivo, aprobada por ley del Congreso y concretada por el Consejo de la Magistratura– contraviene el procedimiento constitucional de designación de magistrados.
A través de este breve comentario, vamos a repasar cómo se llegó a esta decisión del máximo tribunal del país y efectuar unas someras consideraciones de las razones por las cuales, a nuestro juicio, ha sido una definición saludable para nuestra institucionalidad.
La ley
El Poder Ejecutivo Nacional, el 15 de abril de 2016, con las firmas del Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, Germán Garavano, el Jefe de Gabinete de la Nación, Marcos Peña, y el Presidente de la Nación, Mauricio Macri, envió un proyecto de ley denominado “Fortalecimiento de los Tribunales Orales en lo Criminal Federal de la Capital Federal y Juicio Unipersonal” a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Allí el Poder Ejecutivo planteó, sustancialmente, dos reformas: el traspaso de magistrados nacionales –la transformación de sus cargos y competencias– al fuero federal, y la instauración de juicios unipersonales en la órbita de la justicia criminal federal y de la justicia en lo penal económico, para gran parte de los delitos que tramitan en dichos fueros.
La iniciativa postuló la creación de seis nuevos tribunales orales federales de la Capital Federal que serían cubiertos por un mecanismo consistente en la selección de tribunales orales nacionales (ordinarios), por mayoría simple, del Consejo de la Magistratura y su “transformación” en federales con sus jueces titulares, sus funcionarios y empleados.
El procedimiento previsto no estuvo exento de serios reparos al momento de su tratamiento[1] pero, pese a ello, al momento de su votación no se analizaron estos cuestionamientos y el proyecto fue sancionado sin más, el 26 de octubre de 2016, bajo el Nº 27.307 y, finalmente, se promulgó de hecho el 17 de noviembre de ese año[2].
La “transformación” de jueces por resolución del Consejo de la Magistratura
Con la norma en vigencia, en lo que al comentario interesa, se puso en ejecución el mecanismo de conversión previsto. Fue así que en el ámbito del Consejo de la Magistratura primero fue la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial que dictaminó[3] por la transformación del Tribunal Oral en lo Criminal N° 10 de la Capital en el Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 9 de la Capital y, días más tarde, el Plenario del Consejo de la Magistratura dispuso, en aplicación de los artículos 3 y 4 de la ley 27.307 la transformación referida, concretamente, el TOC N° 10 pasó a ser TOF N° 9 y los jueces nacionales que lo integran -Silvia Estela Mora, Alejandro Martín Becerra y Alejandro Noceti Achával- fueron “federalizados”.
Consecuencia de ello fue la emisión de la Resolución CM 491/2017 que fue publicada en el Boletín Oficial del pasado 12 de diciembre.
Objeciones Constitucionales
El mecanismo que habilitó al Consejo de la Magistratura a seleccionar tribunales ordinarios y, por mayoría simple, convertirlos en federales con sus jueces titulares es pasible de diversas objeciones constitucionales que se pueden describir brevemente así:
El máximo tribunal, en instancia de superintendencia, con el voto de mayoría conformado por los jueces Lorenzetti, Maqueda y Rosatti, no hizo lugar a la habilitación del Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 9[6] dado que el mecanismo de designación de sus jueces –transformación– no cumple la pauta constitucional[7].
La Corte advirtió que “el nuevo tribunal del fuero criminal federal estaría integrado en su totalidad por magistrados -originalmente designados para desempeñarse ante la justicia en lo Criminal de la Capital Federal- que fueron seleccionados por el Consejo de la Magistratura de la Nación conforme a la facultad atribuida a tal efecto en la ley 27.307, sin que hayan sido designados por el Poder Ejecutivo de la Nación, en base a una terna vinculante del Consejo de la Magistratura, previo acuerdo del Senado para desempeñarse en él”[8].
La mayoría invocó el precedente “Del Valle Puppo”[9] y agregó que “el constituyente ha regulado un único proceso de designación por el que se obtiene ‘la calidad de juez’, tal la expresión utilizada por esta Corte en el precedente ‘Rosza’ (Fallos: 330:2361, cons. 11). En base a esta única vía de acceso a la magistratura federal, queda descartada la designación permanente de magistrados que ya ostentan tal calidad para ejercer en un tribunal con una competencia específica, en otro tribunal con otra competencia radicalmente distinta bajo la forma de ‘una transformación’ o de ‘un traslado’. Éste ‘no está previsto en parte alguna de la Constitución Nacional y no constituye una categoría constitucional autónoma respecto del nombramiento’ como concluyeron en su disidencia los Ministros Belluscio y Petracchi”[10].
Concluyó que “la conexión que existe entre el cumplimiento adecuado del procedimiento de nombramiento de los jueces y el ejercicio independiente de su magistratura es inescindible”[11].
Corolario e interrogantes finales
La maniobra por la cual se pretendió “transformar” jueces ordinarios en federales era a todas luces inconstitucional. No se requería mayor indagación para advertir que las pautas que los constituyentes dieron para la selección de magistrados se vulneraban explícitamente.
Tanto era así que la Corte Suprema no tuvo que esperar a que llegue un “caso judicial” para abocarse al tema en instancia de superintendencia –habilitación de tribunales– y dejar en claro que el mecanismo previsto por la ley no conciliaba con las exigencias constitucionales. De esta forma, el Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 9 no fue habilitado pero, además, quedó claro que los nuevos tribunales creados por el Congreso no podrán ser cubiertos sino por los mecanismos regulares establecidos por nuestro ordenamiento jurídico.
La decisión del máximo tribunal es digna de ser celebrada en cuanto restablece el respeto por el procedimiento de designación de magistrados que fijó el programa constitucional de 1994.
Sin embargo, una incógnita jurídica aún persiste en nuestro sistema institucional: los traslados de jueces a órganos judiciales de diversa competencia. La Corte Suprema, en su decisión, dejó pistas claras al respecto. Quizá pueda ser un excelente motivo para una próxima entrega.
A través de este breve comentario, vamos a repasar cómo se llegó a esta decisión del máximo tribunal del país y efectuar unas someras consideraciones de las razones por las cuales, a nuestro juicio, ha sido una definición saludable para nuestra institucionalidad.
La ley
El Poder Ejecutivo Nacional, el 15 de abril de 2016, con las firmas del Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, Germán Garavano, el Jefe de Gabinete de la Nación, Marcos Peña, y el Presidente de la Nación, Mauricio Macri, envió un proyecto de ley denominado “Fortalecimiento de los Tribunales Orales en lo Criminal Federal de la Capital Federal y Juicio Unipersonal” a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
Allí el Poder Ejecutivo planteó, sustancialmente, dos reformas: el traspaso de magistrados nacionales –la transformación de sus cargos y competencias– al fuero federal, y la instauración de juicios unipersonales en la órbita de la justicia criminal federal y de la justicia en lo penal económico, para gran parte de los delitos que tramitan en dichos fueros.
La iniciativa postuló la creación de seis nuevos tribunales orales federales de la Capital Federal que serían cubiertos por un mecanismo consistente en la selección de tribunales orales nacionales (ordinarios), por mayoría simple, del Consejo de la Magistratura y su “transformación” en federales con sus jueces titulares, sus funcionarios y empleados.
El procedimiento previsto no estuvo exento de serios reparos al momento de su tratamiento[1] pero, pese a ello, al momento de su votación no se analizaron estos cuestionamientos y el proyecto fue sancionado sin más, el 26 de octubre de 2016, bajo el Nº 27.307 y, finalmente, se promulgó de hecho el 17 de noviembre de ese año[2].
La “transformación” de jueces por resolución del Consejo de la Magistratura
Con la norma en vigencia, en lo que al comentario interesa, se puso en ejecución el mecanismo de conversión previsto. Fue así que en el ámbito del Consejo de la Magistratura primero fue la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial que dictaminó[3] por la transformación del Tribunal Oral en lo Criminal N° 10 de la Capital en el Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 9 de la Capital y, días más tarde, el Plenario del Consejo de la Magistratura dispuso, en aplicación de los artículos 3 y 4 de la ley 27.307 la transformación referida, concretamente, el TOC N° 10 pasó a ser TOF N° 9 y los jueces nacionales que lo integran -Silvia Estela Mora, Alejandro Martín Becerra y Alejandro Noceti Achával- fueron “federalizados”.
Consecuencia de ello fue la emisión de la Resolución CM 491/2017 que fue publicada en el Boletín Oficial del pasado 12 de diciembre.
Objeciones Constitucionales
El mecanismo que habilitó al Consejo de la Magistratura a seleccionar tribunales ordinarios y, por mayoría simple, convertirlos en federales con sus jueces titulares es pasible de diversas objeciones constitucionales que se pueden describir brevemente así:
a) Violación al mecanismo constitucional de designación de magistrados
La Constitución Nacional establece, en el artículo 99 inciso 4, que el Presidente de la Nación “nombra los demás jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos”.
Si el Congreso crea nuevos órganos judiciales, el Consejo debe llamar a concurso destinado a cubrir dichos cargos por imperativo del artículo 114 de la Constitución y sus normas reglamentarias. Esta es una obligación normativa para que haya posibilidad de los aspirantes a concursar, lograr ternas que garanticen la idoneidad que manda el 16 de la Constitución (estándar que debe verificarse según la materia/fuero que se concursa), el presidente pueda seleccionar dentro de la terna a el/la candidata/a que bajo su valoración sea indicado/a para el cargo y enviar su pliego, la Honorable Cámara de Senadores en sesión pública evalúe al candidato/a y, en su caso, de su acuerdo para que, finalmente, el presidente pueda nombrarlo/a juez/a de la Nación.
Este es el complejo procedimiento que el constituyente estableció para la designación de jueces y una norma de menor jerarquía (ley) que se aparte de aquel programa se torna, necesariamente, inconstitucional.
b) Violación al sistema de concursos del Consejo
La transformación de jueces también vulnera el sistema de concursos públicos previsto en el artículo 114 de la Constitución Nacional como competencia específica del Consejo de la Magistratura de la Nación. Ello es así por cuanto facultad al referido órgano, como hace la ley 27.307, a seleccionar, por mayoría simple de sus miembros, determinado tribunal ordinario y convertir sus jueces en federales es incompatible con los concursos que prevé la Constitución.
Téngase en cuenta, a su vez, que el Reglamento de Concursos del propio Consejo[4] dispone que los concursos se realizan por cada vacante nacional o federal en particular, para lo cual, los temarios y los casos de los exámenes, son específicos. En ese sentido resulta, por demás claro, la diferencia entre jueces nacionales y federales que la propia Corte Suprema, recientemente, en el fallo “Corrales”[5] subrayó al decir que: “más allá de la innegable pertenencia al Poder Judicial de la Nación de los tribunales ordinarios de esta ciudad, la justicia nacional criminal no posee competencia en materia federal”.
c) El Poder Ejecutivo y el Senado no pueden delegar facultades constitucionales que le son propias en el Consejo de la Magistratura
El proceso complejo de designación de magistrados supone la necesaria intervención del Consejo de la Magistratura –concursos y confección de ternas–, el Poder Ejecutivo –selección de candidatos y designación final- y del Senado –acuerdo en sesión pública– cada uno con su rol constitucionalmente asignado. En ese sentido, no pueden los dos últimos delegar tales facultades en el primero en la tarea de designar magistrados. Ello es así dado que la Constitución les ha asignado a cada órgano una participación específica dentro de este especial procedimiento en el cual se designan integrantes de otro poder estatal.
d) Violación a la garantía de juez naturalLa decisión de la Corte Suprema: la inhabilitación del tribunal “federalizado”
La maniobra de conversión de jueces nacionales en federales implica, además, una violación al principio reconocido constitucionalmente -en el artículo 18 CN- que establece la garantía de juez natural.
Ello es así, por cuanto, la “transformación” importa la designación judicial en una competencia diferente para la que fueran desinsaculados, con acuerdo del Senado de la Nación y decreto del Poder Ejecutivo Nacional. Ello equivale a pasarlos, sin más, a otra competencia para la cual no han concursado, ni han adquirido los avales del Senado de la Nación, encontrándonos ante una violación fundamental a la independencia y legitimidad de los jueces al aplicar su imperio, ya que se estaría tergiversando su designación inicial, para que estos jueces conozca en causas por delitos federales para los cuales no tiene facultades constitucionales.
Es decir, se designan jueces para intervenir en una materia (federal), para el cual no han concursado, ni ha sido democráticamente seleccionados (con la participación de los tres poderes de la República), sino con la sola admisión, en forma genérica de una ley, se habilita al Consejo de la Magistratura a la conversión de tribunales pero, fundamentalmente, de jueces y allí radica el problema dado que no se logra cumplir con el procedimiento constitucional a su respecto.
El máximo tribunal, en instancia de superintendencia, con el voto de mayoría conformado por los jueces Lorenzetti, Maqueda y Rosatti, no hizo lugar a la habilitación del Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 9[6] dado que el mecanismo de designación de sus jueces –transformación– no cumple la pauta constitucional[7].
La Corte advirtió que “el nuevo tribunal del fuero criminal federal estaría integrado en su totalidad por magistrados -originalmente designados para desempeñarse ante la justicia en lo Criminal de la Capital Federal- que fueron seleccionados por el Consejo de la Magistratura de la Nación conforme a la facultad atribuida a tal efecto en la ley 27.307, sin que hayan sido designados por el Poder Ejecutivo de la Nación, en base a una terna vinculante del Consejo de la Magistratura, previo acuerdo del Senado para desempeñarse en él”[8].
La mayoría invocó el precedente “Del Valle Puppo”[9] y agregó que “el constituyente ha regulado un único proceso de designación por el que se obtiene ‘la calidad de juez’, tal la expresión utilizada por esta Corte en el precedente ‘Rosza’ (Fallos: 330:2361, cons. 11). En base a esta única vía de acceso a la magistratura federal, queda descartada la designación permanente de magistrados que ya ostentan tal calidad para ejercer en un tribunal con una competencia específica, en otro tribunal con otra competencia radicalmente distinta bajo la forma de ‘una transformación’ o de ‘un traslado’. Éste ‘no está previsto en parte alguna de la Constitución Nacional y no constituye una categoría constitucional autónoma respecto del nombramiento’ como concluyeron en su disidencia los Ministros Belluscio y Petracchi”[10].
Concluyó que “la conexión que existe entre el cumplimiento adecuado del procedimiento de nombramiento de los jueces y el ejercicio independiente de su magistratura es inescindible”[11].
Corolario e interrogantes finales
La maniobra por la cual se pretendió “transformar” jueces ordinarios en federales era a todas luces inconstitucional. No se requería mayor indagación para advertir que las pautas que los constituyentes dieron para la selección de magistrados se vulneraban explícitamente.
Tanto era así que la Corte Suprema no tuvo que esperar a que llegue un “caso judicial” para abocarse al tema en instancia de superintendencia –habilitación de tribunales– y dejar en claro que el mecanismo previsto por la ley no conciliaba con las exigencias constitucionales. De esta forma, el Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 9 no fue habilitado pero, además, quedó claro que los nuevos tribunales creados por el Congreso no podrán ser cubiertos sino por los mecanismos regulares establecidos por nuestro ordenamiento jurídico.
La decisión del máximo tribunal es digna de ser celebrada en cuanto restablece el respeto por el procedimiento de designación de magistrados que fijó el programa constitucional de 1994.
Sin embargo, una incógnita jurídica aún persiste en nuestro sistema institucional: los traslados de jueces a órganos judiciales de diversa competencia. La Corte Suprema, en su decisión, dejó pistas claras al respecto. Quizá pueda ser un excelente motivo para una próxima entrega.
José Ignacio López
[2] Publicada el 30 de diciembre de 2017 en el Boletín Oficial.
[3] Dictamen N° 120/17 del 30 de noviembre de 2017.
[4] Reglamento de Concursos Públicos de Oposición y Antecedentes para la Designación de Magistrados del Poder Judicial de la Nación aprobado por Resolución 7/14 del Consejo de la Magistratura (B.O. 25/03/14).
[5] Fallos: 338:1517.
[6] El caso cobró alta notoriedad pública cuando resultó sorteado este tribunal convertido para conocer en las causas por el Memorándum de Entendimiento entre la República Argentina y la República Islámica de Irán (Expte. CFP Nº 14305/2015) y, por conexidad, la que investiga la obra pública con fondos federales en la provincia de Santa Cruz (Expte. CFP Nº 5048/2016/TO1) en donde se juzgará a relevantes ex funcionarios públicos de la gestión anterior, principalmente, la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner. Dichos sorteos quedaron sin efecto por la decisión de la Corte Suprema que aquí se comenta.
[7] Acordada 4/2018 del 15 de marzo de 2018.
[8] Considerando XI.
[9] Fallos: 319:339.
[10] Considerando XV.
[11] Considerando XVII.
(*) La imagen que ilustra la nota corresponde a la muestra "Dualidad y transformación" de la artista plástica méxicana Sandra Pani.
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